前身：加強央企合規(guī)工作背景

2018年4月，美國商務(wù)部激活了對中興通訊供應(yīng)關(guān)鍵零部件、商品、軟件和技術(shù)的禁售令（Denial Order），最終導(dǎo)致中興通訊將近2個月的經(jīng)營停擺，8萬人基本處于停工狀態(tài)。

最終，這起所謂的“合規(guī)事件”結(jié)果是：

這個處理結(jié)果，中興通訊付出的代價是慘重的，非常令人痛心，事件發(fā)生后我也曾經(jīng)專門寫過一篇案例分析，感興趣的朋友可以再溫習(xí)一下：《痛定思痛，中興事件暴露了中國企業(yè)管理“軟實力”的脆弱性》。

“中興事件”是由美方挑起的中美貿(mào)易戰(zhàn)以來，以“合規(guī)”為由對中國企業(yè)下手的一個標(biāo)志性事件，在這個大背景下，“中興事件”僅僅是中國企業(yè)“走出去”面臨的合規(guī)挑戰(zhàn)的開始。

同年11月5日，國務(wù)院國資委發(fā)布了《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》(以下簡稱“指引”）文件。

此舉是繼2018年7月國家標(biāo)準(zhǔn)委發(fā)布GB/T35770《合規(guī)管理體系指南》實施之后，從國家層面啟動的又一項推動合規(guī)體系建設(shè)的動作?！吨敢肥菄Y委發(fā)布的一項專門針對央企的合規(guī)政策指引。

一個月之后，2018年12月26日，國家發(fā)改委聯(lián)合外交部、商務(wù)部、人民銀行、國資委、外匯局、全國工商聯(lián)等七個部門聯(lián)合制定發(fā)布了《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》。

2018年，我們可以定義為中國企業(yè)的“合規(guī)元年”，我們來看一下2018年實施的重磅合規(guī)文件：

• 2018年7月1日，國家標(biāo)準(zhǔn)GB/T35770-2017《合規(guī)管理體系指南》正式實施；

• 2018年11月2日，國務(wù)院國資委發(fā)布《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》發(fā)布實施；

• 2018年12月26日，國家發(fā)改委等七部門發(fā)布《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》發(fā)布實施。

合規(guī)是企業(yè)經(jīng)營的前提

從企業(yè)的風(fēng)險防控來看，合規(guī)（英文對應(yīng)是Compliance），一直都是企業(yè)經(jīng)營所需要遵循的前提和最基本目標(biāo)，是企業(yè)管理的邊界和紅線。就合規(guī)目標(biāo)而言，為企業(yè)的風(fēng)險偏好和承受度設(shè)定提供了清晰的邊界。

對于企業(yè)來講，合規(guī)經(jīng)營本來就是對一個企業(yè)最基本要求，這也不是一個新職能，在國際上也是早已被認(rèn)知和運行了多年的一項企業(yè)管理工作。

為什么我們國內(nèi)近幾年才開始關(guān)注，其實是和三個方面的因素有關(guān)系：

1. 與整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)；

   
   

2. 與一個國家整體的法治意識和進(jìn)程有關(guān)；

   
   

3. 與當(dāng)下面臨的內(nèi)外部環(huán)境有關(guān)。
   

合規(guī)是什么？簡單來講就是要遵守規(guī)則。我們過去幾十年的高速發(fā)展其中一個重要原因是得益于我們不墨守成規(guī)、敢于突破規(guī)則、沒有規(guī)則或者規(guī)則不清晰的時候也可以先“摸著石頭過河”。

“不管黑貓白貓，能捉住耗子的就是好貓”

無畏冒險，敢闖敢干，以結(jié)果論英雄，是改革開放幾十年中國經(jīng)濟(jì)打破困局、開拓進(jìn)取獲得超常規(guī)發(fā)展的生動寫照。

但是一旦跳出了“草莽英雄”階段，就不一樣了，如果作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，還沒有形成明確、清晰的規(guī)則意識，在這個企業(yè)經(jīng)營最基本的目標(biāo)方面與世界如果不能達(dá)成共識的話，那就面臨的挑戰(zhàn)會越來越大。

有人會說，企業(yè)最基本的目標(biāo)是盈利和生存。如果還有此想法的企業(yè)家，我建議要盡快轉(zhuǎn)換思維，未來的盈利和生存只能是要建立在合規(guī)基礎(chǔ)上。

當(dāng)然這里面有一個“第一桶金”的問題，通過違規(guī)而獲得的發(fā)展肯定是不可持續(xù)的短期行為，而為了合規(guī)需要蠶食掉大部分的盈利甚至沒有盈利的生意肯定也不是好生意。

這幾年，由于中美貿(mào)易戰(zhàn)的影響，針對中國企業(yè)的國際合規(guī)環(huán)境要求在提高；另外，這幾年針對國有企業(yè)的監(jiān)管力度在加強，特別是針對黨紀(jì)國法的合規(guī)力度在進(jìn)一步加強。這個大環(huán)境我相信每個人都可以感受的到。

中央企業(yè)合規(guī)管理辦法出臺

經(jīng)過三年多的試行經(jīng)驗，國務(wù)院國資委決定將2018年出臺的《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》版本轉(zhuǎn)正，以國資委第42號令的方式發(fā)布了正式版《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》，2022年10月1日生效。

一、總體結(jié)構(gòu)變化

與2018年版本相比，整體章節(jié)由原來的六章擴展到八章，內(nèi)容由31條擴展到了42條，從結(jié)構(gòu)上看，最大的變化就是擴展了之前合規(guī)管理保障的相關(guān)內(nèi)容。

二、由《指引》到《辦法》內(nèi)容差不多，執(zhí)行力度大不同

《中央企業(yè)合規(guī)管理指引》屬于政策引導(dǎo)類文件，不具備法律強制力，簡單來講，在前幾年，就算有央企沒有按照《指引》里的要求實施合規(guī)管理工作，也不會有大問題。

但是《辦法》則不然，辦法就屬于部委的部門規(guī)章了，具有了法律上的約束力和強制實施要求，如果沒有按照辦法執(zhí)行，可以被追究法律責(zé)任。

所以各央企對《指引》做到合規(guī)，不是強制的，是鼓勵性質(zhì)的，但對《辦法》的合規(guī)卻是必須的。

從國際標(biāo)準(zhǔn)的表述來看，指引類似與Guideline，是指南性質(zhì)的；而辦法則類似于Requirement，是被要求必須這么做，兩類體系的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也是不一樣。

2014年，國際標(biāo)準(zhǔn)委組織發(fā)布了ISO19600《合規(guī)管理體系 指南》，2021年，ISO將19600升級為ISO37301: 2021《合規(guī)管理體系  要求及使用指南》，最直接的變化就是將原來的指南標(biāo)準(zhǔn)（Guidelines）轉(zhuǎn)換為必須的要求管理體系標(biāo)準(zhǔn)（Requirements），這也將使企業(yè)合規(guī)管理跨入到可認(rèn)證時代。

從“指引”到“辦法”也體現(xiàn)了國際上對合規(guī)管理工作要求的新趨勢。

三、合規(guī)管理內(nèi)容和原則

在第一章總則里，辦法對指引內(nèi)容進(jìn)行了修訂和進(jìn)一步擴充，對于合規(guī)的定義基本上沿用了上一次的定義：

本辦法所稱合規(guī)，是指企業(yè)經(jīng)營管理行為和員工履職行為符合國家法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準(zhǔn)則和國際條約、規(guī)則，以及公司章程、相關(guān)規(guī)章制度等要求。

(一)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。充分發(fā)揮企業(yè)黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)作用，落實全面依法治國戰(zhàn)略部署有關(guān)要求，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿合規(guī)管理全過程。

第七條 組織和職責(zé)

中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)制度，企業(yè)黨建工作機構(gòu)在黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)下，按照有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)職責(zé)，推動相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度有效貫徹落實。

第六條  中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)在機構(gòu)、人員、經(jīng)費、技術(shù)等方面為合規(guī)管理工作提供必要條件，保障相關(guān)工作有序開展。

四、頂層組織結(jié)構(gòu)重新設(shè)計

黨委（黨組）：把方向、管大局、促落實

董事會：定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險

經(jīng)理層：謀經(jīng)營、抓落實、強管理

《辦法》將合規(guī)管理工作的職責(zé)按照上述定位進(jìn)行了落實和細(xì)化。

明確要求設(shè)立首席合規(guī)官（Chief Compliance Officer，CCO），并將其作為關(guān)鍵人物，全面參與重大決策。

第十二條  中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際設(shè)立首席合規(guī)官，不新增領(lǐng)導(dǎo)崗位和職數(shù)，由總法律顧問兼任

第二十一條 中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)將合規(guī)審查作為必經(jīng)程序嵌入經(jīng)營管理流程，重大決策事項的合規(guī)審查意見應(yīng)當(dāng)由首席合規(guī)官簽字

五、誰才是合規(guī)風(fēng)險防控的“第一道防線”

《辦法》征求意見稿中將合規(guī)管理工作職責(zé)按照三道防線進(jìn)行了劃分，而正式發(fā)布時刪除了這種表述，征求意見稿中提出：

中央企業(yè)業(yè)務(wù)及職能部門承擔(dān)合規(guī)管理主體責(zé)任；

中央企業(yè)合規(guī)管理部門牽頭負(fù)責(zé)本企業(yè)合規(guī)管理工作；

中央企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)和審計、巡視巡察、監(jiān)督追責(zé)等部門對違規(guī)行為進(jìn)行調(diào)查，按照規(guī)定開展責(zé)任追究。

這里把主體責(zé)任給了“業(yè)務(wù)及職能部門”，比征求意見稿加了一個“職能部門”。

那合規(guī)管理牽頭部門是不是職能部門？

當(dāng)然是！

這種表述方式其實是將業(yè)務(wù)部門/合規(guī)管理牽頭部門共同放在了第一道防線的位置。

我認(rèn)為這是正確的。

前一段時間和一家央企交流其國際業(yè)務(wù)的風(fēng)險防控工作，討論到誰才是海外經(jīng)營風(fēng)險的第一道防線，我給出的意見是國際公司和集團(tuán)公司的國際部都應(yīng)該列為第一道防線，一個負(fù)責(zé)執(zhí)行國際業(yè)務(wù)拓展，一個負(fù)責(zé)制定國際業(yè)務(wù)規(guī)則，對國際業(yè)務(wù)的風(fēng)險防控都是處在最前線，只是角色不同而已。

和這里的合規(guī)管理邏輯一致。

六、合規(guī)管理的“重點內(nèi)容”

《指引》中列示了合規(guī)管理的七大重點領(lǐng)域、三大重點環(huán)節(jié)、三方面重點人員，《辦法》中刪除了這部分描述，明確了反壟斷、反商業(yè)賄賂、生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)、勞動用工、稅務(wù)管理、數(shù)據(jù)保護(hù)及涉外業(yè)務(wù)等重點領(lǐng)域的合規(guī)要求。

之前，國資委已經(jīng)發(fā)布過四批中央企業(yè)合規(guī)管理系列指南，目錄如下：

從上面的這些指南內(nèi)容也可以看出合規(guī)管理的重點領(lǐng)域，雖然定義是使用了“大合規(guī)”范疇，包含了企業(yè)內(nèi)部的規(guī)章制度，但這些并不是重點，這些工作是內(nèi)部控制的范疇，既強調(diào)執(zhí)行有效性，也強調(diào)設(shè)計有效性。

七、要求建立“大風(fēng)控”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制

自從2019年國資委101號文發(fā)布以來，很多國有企業(yè)在探索“多位一體”的風(fēng)控體系建設(shè)，將風(fēng)控、內(nèi)控、合規(guī)、法務(wù)等職能納入到一個職能平臺，這也是我們一直推廣和宣傳的下一代風(fēng)控模式。

《辦法》中也對這樣的工作模式提出了要求：

第二十六條 中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際建立健全合規(guī)管理與法務(wù)管理、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理等協(xié)同運作機制，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免交叉重復(fù)，提高管理效能。

今年，我們篩選了10家大型央國企風(fēng)控融合體系案例，編成了一本案例書籍，如下，需要的可以參考。

八、莫讓各類體系困住企業(yè)發(fā)展的腳步

由于前面提到的原因，近幾年合規(guī)在國有企業(yè)是個炙手可熱的話題，很多的企業(yè)都已經(jīng)著手建立企業(yè)合規(guī)管理體系，但企業(yè)對于合規(guī)管理來講并不是一張白紙，很多工作之前就有一些基礎(chǔ)，比如之前的風(fēng)控體系、內(nèi)控體系對于合規(guī)目標(biāo)的實現(xiàn)都是其工作內(nèi)容之一。

你仔細(xì)發(fā)現(xiàn)，合規(guī)管理體系最后的落腳點就是風(fēng)險管理+內(nèi)部控制，只不過將內(nèi)容落在上面提到那些重點領(lǐng)域。

有些企業(yè)醉心于營造管理體系本身，但合規(guī)管理工作中的實質(zhì)內(nèi)容卻沒抓住，贏了形式，輸了內(nèi)容。

有時候，我們喜歡將一項簡單的工作可以用一套管理體系的方式去約束，這樣才顯得完整，導(dǎo)致現(xiàn)在企業(yè)各類管理體系林林總總，每個體系都有其出發(fā)點和側(cè)重點，希望各個企業(yè)把握住每個體系的實質(zhì)，不要一味的做加法，謹(jǐn)防最后管理目標(biāo)實現(xiàn)了，但經(jīng)營目標(biāo)卻完成不了。