市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的實施路徑與思考
隨著生態(tài)文明建設(shè)實踐不斷深入推進(jìn)，礦山生態(tài)修復(fù)的重要性日益突顯，解決歷史遺留問題關(guān)乎美麗中國建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。近年來，我國在土地復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理等方面出臺了一系列政策措施，各地因地制宜、因礦施策，逐步推動構(gòu)建政府主導(dǎo)、多元主體共同參與的礦山生態(tài)修復(fù)長效機制。然而，我國礦山生態(tài)修復(fù)歷史欠賬多、治理投入不足等問題依然突出。截至2018年底，全國礦山開采占用損毀土地5 400多萬畝，其中歷史遺留礦山占用損毀3 400多萬畝，礦山生態(tài)修復(fù)任務(wù)十分艱巨，單純依靠中央和各級財政資金投入難以滿足。因此，激發(fā)社會資本參與礦山生態(tài)修復(fù)的積極性對破解資金投入不足瓶頸制約具有十分重要的意義。本文系統(tǒng)梳理了市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的參與模式及存在的問題，并在此基礎(chǔ)上對我國的礦山生態(tài)修復(fù)市場化機制構(gòu)建提出了建議。
礦山生態(tài)修復(fù)概念及政策演進(jìn)對于礦山開采導(dǎo)致的生態(tài)破壞問題，較早的關(guān)注是圍繞土地問題，礦山地質(zhì)環(huán)境治理和礦山土地復(fù)墾的概念及有關(guān)工程實踐由來已久，機構(gòu)改革后兩項工作合并為礦山生態(tài)修復(fù)。在山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的大背景下，礦山生態(tài)修復(fù)的工作理念不斷轉(zhuǎn)變、工作內(nèi)涵不斷拓展、工作標(biāo)準(zhǔn)不斷提升。從行政管理角度，礦山生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵可以概括為針對礦產(chǎn)資源開發(fā)造成地形地貌破壞、土地占用損毀、生態(tài)系統(tǒng)破壞等問題，通過預(yù)防控制、自然恢復(fù)以及必要的工程治理等綜合措施，達(dá)到地質(zhì)環(huán)境安全穩(wěn)定、損毀土地復(fù)墾利用以及生態(tài)功能逐步恢復(fù)的目標(biāo)和效果。近年來，我國推動了大量廢棄礦山生態(tài)修復(fù)治理項目落地，“十三五”期間，國家在汾渭平原、京津冀周邊以及長江干支流重點區(qū)域部署了歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)工程，中央財政安排專項轉(zhuǎn)移支付支持資金37億元，治理修復(fù)廢棄礦點近千處、面積超2.5萬 km2。但另一方面，我國礦山生態(tài)修復(fù)歷史欠賬多，僅依靠中央和各級財政投入已不能滿足，資金問題已成為制約礦山生態(tài)修復(fù)的瓶頸。為從不同角度激勵社會各方力量參與礦山生態(tài)修復(fù)，國家陸續(xù)制定出臺了一些政策法規(guī)。2009年印發(fā)的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》以及2016年多部門聯(lián)合頒布的《關(guān)于加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》都提出，國家鼓勵企業(yè)、社會團體投入資金、資源、資產(chǎn)等要素，參與歷史遺留廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境的治理恢復(fù)工作。要破除集體土地流轉(zhuǎn)、尾礦再開發(fā)利用等政策障礙，積極考慮采用PPP模式、第三方治理方式等，構(gòu)建礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理新模式。隨后，以“開發(fā)式治理”為核心的歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)探索不斷涌現(xiàn)，但同時也暴露出一些問題，現(xiàn)有文件多為指導(dǎo)意見，對于治理過程中的土地、林地等使用和流轉(zhuǎn)、開發(fā)式治理的礦產(chǎn)資源如何處置、修復(fù)項目管理等沒有具體實施細(xì)則。直到2019年，自然資源部印發(fā)《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》(以下簡稱“《意見》”)，該文件對社會資本參與礦山生態(tài)修復(fù)的具體支持政策進(jìn)行了集中介紹，礦山生態(tài)修復(fù)市場化機制的政策和制度框架得以初步建立。各地積極貫徹落實《意見》，河北、遼寧、江西、甘肅、陜西、貴州、重慶和云南等省份已出臺了實施辦法，支持社會資本以參與、合作、特許經(jīng)營等多種模式開展礦山生態(tài)修復(fù)。
我國市場化方式參與廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的實踐經(jīng)驗
近年來，圍繞如何吸引市場主體投入生態(tài)保護修復(fù)，各地方、各部門積極開展實踐探索。2020年，自然資源部印發(fā)《社會資本參與國土空間生態(tài)修復(fù)案例(第一批)》，重點介紹了社會資本參與礦山生態(tài)修復(fù)、海洋生態(tài)保護修復(fù)、土地綜合整治以及山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)的主要做法、運作模式和實際效果，共10個案例，其中礦山生態(tài)修復(fù)案例有6個。2021年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見》，鼓勵引導(dǎo)社會資本對生態(tài)保護修復(fù)項目投資到管護等全過程參與，明確自主投資模式、與政府合作模式以及公益參與模式等參與方式。當(dāng)前，社會資本參與礦山生態(tài)修復(fù)最常見的方式為政府和社會資本合作模式(PPP模式)，具體包括特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式?；貓髾C制以政府付費、可行性缺口補助以及使用者付費為主。在礦山生態(tài)修復(fù)過程中，市場主體的利益來源主要有以下幾種。2.1 礦山尾礦資源化利用
《意見》明確，對露天開采類歷史遺留礦山的修復(fù)，由于消除地質(zhì)災(zāi)害隱患、削坡減荷等修復(fù)工程，新產(chǎn)生或原地遺留的土石料，可免費用于本工程；確有剩余的，可對外進(jìn)行銷售，收益全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù)。例如，云南省賓川縣引入國有企業(yè)整體承包獅子口礦區(qū)生態(tài)修復(fù)項目，縣政府將削坡造臺產(chǎn)生的廢棄礦山土石料作為國有資產(chǎn)公開拍賣，獲得1.5億元收益；安徽省鳳陽縣公開拍賣廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目結(jié)余石料約96萬t，獲得收益9 320萬元。2.2 土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)
《意見》明確規(guī)定，歷史遺留礦山廢棄建設(shè)用地恢復(fù)為耕地的，通過驗收后，可參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。云南省賓川縣積極利用土地增減掛鉤政策開展土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)，在礦區(qū)低平處整理出的220畝水田獲得5 000萬元的收入。安徽省淮北市綠金湖的采煤塌陷地治理項目，在湖周邊形成的可出讓建設(shè)用地預(yù)計直接收入可達(dá)300多億元。2.3 與房地產(chǎn)開發(fā)、旅游產(chǎn)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等相結(jié)合
將廢棄礦山治理與生態(tài)建設(shè)、旅游資源開發(fā)、景觀建設(shè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等相結(jié)合，通過生態(tài)升級、產(chǎn)業(yè)植入，繼而產(chǎn)生良好的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，多地都進(jìn)行了市場化實踐探索。《意見》明確，對歷史遺留礦山廢棄國有建設(shè)用地，可以將后續(xù)土地使用權(quán)交給礦山生態(tài)修復(fù)的投資主體。通過公開市場競爭，山東省威海市華夏集團獲得了223畝國有建設(shè)用地使用權(quán)，用于展館等景區(qū)設(shè)施及配套的酒店建設(shè)。依托地形地勢及修復(fù)后的自然生態(tài)系統(tǒng)，華夏城打造了360度旋轉(zhuǎn)行走式的戶外演藝節(jié)目，截至2019年底，華夏城累計接待游客近2 000萬人次。河南省輝縣市五龍山集團按照“荒山治理+旅游開發(fā)”的模式，打造出集酒店住宿、水上樂園、滑雪場等為一體的豫北地區(qū)最大的綜合主題樂園，目前累計接待游客590萬人次，實現(xiàn)旅游綜合性收入約3.6億元。山東省青島市萊西市的九頂莊園，則是在原采礦區(qū)建成的集葡萄種植、葡萄酒生產(chǎn)、文化旅游等于一體的生態(tài)農(nóng)業(yè)的成功案例。2.4 光伏發(fā)電
將光伏與旅游、特色產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的農(nóng)光互補、林光互補、漁光互補等新型治理模式在很多采煤沉陷區(qū)、尾礦庫不斷涌現(xiàn)。在廢棄礦山上建設(shè)光伏發(fā)電項目，不僅能創(chuàng)造可觀的經(jīng)濟效益，在一定程度上還起到了阻風(fēng)固沙的作用。廣東省平遠(yuǎn)縣引進(jìn)天華陽光新能源投資有限公司，投資4.5億元，在原尖山礦區(qū)租賃土地109.7 km2，建設(shè)50 MW的光伏發(fā)電項目。項目建成后，年均發(fā)電量可達(dá)5 326萬kW·h，并全部并入東石變電站，年產(chǎn)值達(dá)5 200多萬元。
廢棄礦山生態(tài)修復(fù)市場化面臨的問題
3.1 廢棄礦山建設(shè)用地指標(biāo)交易存在難題
礦山存量建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)是當(dāng)前吸引社會資本參與礦山生態(tài)修復(fù)的主要手段，雖然多省份已出臺《意見》實施辦法，但仍缺乏操作細(xì)則，在實際操作中仍存在一些困難。一是騰退的建設(shè)用地指標(biāo)交易項目立項、驗收等面臨政策障礙，將廢棄礦山生態(tài)修復(fù)參照增減掛鉤政策，則政策適用條件、允許省域流轉(zhuǎn)指標(biāo)的區(qū)域以及收益使用范圍有待進(jìn)一步調(diào)整細(xì)化。此外，社會資本如何參與指標(biāo)交易、獲得項目收益分成以及涉及的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等具體操作規(guī)則也尚未明確。此外，雖然新發(fā)布的《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見》允許社會資本將修復(fù)區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地修復(fù)為農(nóng)用地并驗收合格后節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易，但按照《意見》規(guī)定，從全國來看，將廢棄礦山修復(fù)為農(nóng)用地，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)在省域內(nèi)調(diào)劑使用的通道仍未開放。3.2 社會資本投入礦山生態(tài)修復(fù)的積極性不夠高
一是礦山生態(tài)修復(fù)項目投入資金大、投資周期長、預(yù)期回報不確定性高?，F(xiàn)階段，修復(fù)后土地資源的再開發(fā)利用或土地指標(biāo)收益是地方政府吸引社會資本的主要方式，在運作模式上主要采取合作協(xié)議方式。一旦協(xié)議簽署不明晰、地方政府未能按約定支付服務(wù)費用，預(yù)期回報將難以實現(xiàn)，導(dǎo)致企業(yè)缺乏信心，投資吸引力減弱。二是各地廢棄礦山的位置、可開發(fā)利用程度等參差不齊，在政府財政資金不足、交通區(qū)位差、不具備后續(xù)商業(yè)開發(fā)價值的廢棄礦山，社會資本參與積極性較差，中西部地區(qū)尤為突出。三是地方政府在市場化方式推動礦山生態(tài)修復(fù)時多偏向國有企業(yè)，民營企業(yè)融資成本高、參與較難。3.3 綠色金融助力礦山生態(tài)修復(fù)仍需完善
近年來，我國開始陸續(xù)出臺涉及綠色信貸、綠色債券、綠色保險等一系列政策性文件，綠色金融工具為礦山生態(tài)修復(fù)提供了資金，但在發(fā)展過程中仍存在一些問題。一是缺乏法律指導(dǎo)，由于對綠色金融發(fā)展的認(rèn)識與實踐起步較晚，其法律法規(guī)及配套體系尚未完善。二是綠色金融的第三方服務(wù)機構(gòu)及配套制度體系發(fā)展落后，如征信服務(wù)機構(gòu)缺失，以生態(tài)保護修復(fù)項目為核心的金融生態(tài)體系尚未建立。三是項目信息披露不規(guī)范等問題，綠色金融市場透明度低，金融機構(gòu)開展投融資風(fēng)險、效益評價的需求難以滿足，也導(dǎo)致融資成本難以降低。
市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的建議
完善建設(shè)用地指標(biāo)交易政策。加大歷史遺留廢棄礦山存量建設(shè)用地盤活力度，研究探索將廢棄礦山修復(fù)為農(nóng)用地，騰退建設(shè)用地指標(biāo)省域內(nèi)流轉(zhuǎn)的可能性。完善增減掛鉤或歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用政策，理順礦山生態(tài)修復(fù)與增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾項目的關(guān)系。制定完善指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易制度和管理細(xì)則，簡化交易程序。此外，為進(jìn)一步激發(fā)社會資本參與廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的積極性，在指標(biāo)授權(quán)、項目驗收等配套措施完善、規(guī)范的基礎(chǔ)上，可積極探索政府回購(收儲)模式或企業(yè)持土地指標(biāo)交易模式，可探索在銀行設(shè)立第三方監(jiān)管專用賬號，將收益直接劃給投資人。地方政府肩負(fù)歷史遺留廢棄礦山修復(fù)的職責(zé)，因此政府須制定相應(yīng)的法律法規(guī)和政策標(biāo)準(zhǔn)、提供必要的財政資金、履行監(jiān)督等方面的行政職能，并為礦山生態(tài)修復(fù)創(chuàng)造市場需求。一是要加強歷史遺留廢棄礦山調(diào)查評價工作，為礦山修復(fù)提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。二是加強項目質(zhì)量監(jiān)管，對修復(fù)前后自然資源和生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量進(jìn)行評價，防范失控風(fēng)險。三是對采用新技術(shù)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的投資者要給予資金支持或政策優(yōu)惠。此外，社會資本參與礦山生態(tài)修復(fù)的積極性受風(fēng)險性、投資回報率、投入成本、行業(yè)前景等方面的影響，因此政府須提供具體且實在的項目機會，充分評估風(fēng)險和收益并適度讓利，才能實現(xiàn)“共贏”。建立健全綠色金融體系。一是進(jìn)一步完善金融、財政、環(huán)保等配套政策和相關(guān)法律法規(guī)。二是建立完善適合礦山生態(tài)修復(fù)的第三方服務(wù)機構(gòu)和配套制度體系，保障市場主體投融資權(quán)益。三是建立健全環(huán)境信息依法強制性披露制度，引導(dǎo)咨詢機構(gòu)提供服務(wù)，為廢棄礦山生態(tài)修復(fù)項目投融資提供信息，降低信息搜索成本。四是創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，積極探索環(huán)境權(quán)益抵質(zhì)押融資，構(gòu)建多層次綠色金融市場體系。
來源：中國礦業(yè)報
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