2020年第四季度以來(lái)，以智利、秘魯、剛果（金）等為代表的發(fā)展中國(guó)家資源民族主義盛行，疊加全球資源治理“集團(tuán)化”，導(dǎo)致這些礦產(chǎn)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)更為激烈。筆者認(rèn)為，為鞏固、提升我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)，并助力國(guó)家“雙碳”目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，必須要維護(hù)這些礦產(chǎn)的供應(yīng)安全。

01

新能源礦產(chǎn)需求將迎來(lái)“井噴式”增長(zhǎng)

全球能源綠色轉(zhuǎn)型拉動(dòng)新能源礦產(chǎn)需求快速飆升。據(jù)國(guó)際能源署2021年《關(guān)鍵礦產(chǎn)在清潔能源轉(zhuǎn)型中的作用》報(bào)告，由低碳能源技術(shù)驅(qū)動(dòng)的能源系統(tǒng)的礦物需求將遠(yuǎn)超化石燃料能源系統(tǒng)，預(yù)計(jì)2040年全球新能源礦產(chǎn)，如鋰、鈷、鎳等需求將比2020年增加6倍，特別是用于電動(dòng)汽車(chē)和電網(wǎng)存儲(chǔ)的礦物需求將至少增長(zhǎng)30倍。世界銀行2020年《礦產(chǎn)品促氣候行動(dòng)：清潔能源轉(zhuǎn)型的礦產(chǎn)消費(fèi)強(qiáng)度》報(bào)告同樣顯示，要實(shí)現(xiàn)全球溫控2度目標(biāo)，部署風(fēng)能、太陽(yáng)能和地?zé)崮芤约皟?chǔ)能，預(yù)計(jì)2050年將需要5倍以上的新能源礦產(chǎn)?？梢灶A(yù)期，隨著全球應(yīng)對(duì)氣候變化和低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程加快，未來(lái)圍繞新能源礦產(chǎn)的全球布局和競(jìng)爭(zhēng)將愈演愈烈。

我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，對(duì)新能源礦產(chǎn)需求則更為強(qiáng)勁。據(jù)預(yù)測(cè)，實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰和2060年前碳中和，我國(guó)非化石能源消費(fèi)比重較2020年將分別提高9個(gè)百分點(diǎn)和64個(gè)百分點(diǎn)，風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電總裝機(jī)容量將分別增長(zhǎng)2.3倍和7.5倍，新增新能源和清潔能源動(dòng)力的交通工具比例也將分別達(dá)到40%和90%左右。風(fēng)電、太陽(yáng)能及新能源汽車(chē)三大初具優(yōu)勢(shì)行業(yè)的強(qiáng)勁發(fā)展，將持續(xù)推動(dòng)我國(guó)新能源礦產(chǎn)需求快速增加。據(jù)保守估計(jì)，2030年我國(guó)鋰、鈷、鎳、銅等需求將較2020年增長(zhǎng)1.1~3.5倍。而到2060年，在無(wú)可替代材料的情況下，多數(shù)新能源礦產(chǎn)需求將在2030年的基礎(chǔ)上再增長(zhǎng)20%~50%，部分甚至可能翻一番。

02

我國(guó)新能源礦產(chǎn)供應(yīng)面臨諸多挑戰(zhàn)

一方面，我國(guó)新能源礦產(chǎn)供應(yīng)面臨國(guó)內(nèi)資源稟賦不足、境外供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)加劇等諸多挑戰(zhàn)。一是國(guó)內(nèi)資源家底薄弱，鎳、鈷、銅、鋁、錳、鉻、鋯、鈹、鉑族金屬等資源儲(chǔ)量全球占比不足5%，鋰僅7%，對(duì)外依存度持續(xù)走高。其中，鎳、鈷、鋯、鈹、錳、鉻、鉑族金屬等對(duì)外依存度已超80%。二是境外資源分布和生產(chǎn)高度集中，尤其是鋰、鈷、鎳、錳、鉻、鋯、鉑族金屬等，資源儲(chǔ)量和產(chǎn)量前三位國(guó)家全球占比超60%，且多為生產(chǎn)環(huán)境不穩(wěn)定的國(guó)家。未來(lái)新能源礦產(chǎn)資源高度集中的資源大國(guó)或?qū)⒊蔀樾碌牡鼐壵螣狳c(diǎn)，供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)日益增加。三是國(guó)際治理體系復(fù)雜。美國(guó)在2019年主導(dǎo)建立“能源資源治理倡議”后，2022年6月又與澳大利亞、加拿大、德國(guó)、瑞典和歐盟等國(guó)家建立礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系，致力于建立強(qiáng)大負(fù)責(zé)任的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，以支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前，美、加、澳等全球礦業(yè)“西方陣營(yíng)”不斷加強(qiáng)對(duì)全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源及產(chǎn)業(yè)鏈的控制。

另一方面，“雙碳”目標(biāo)下新能源將迅速成為主體能源，其所必需的新能源礦產(chǎn)供應(yīng)壓力將越來(lái)越大，這對(duì)我國(guó)現(xiàn)行能源和“雙碳”治理體系無(wú)疑是一個(gè)新的挑戰(zhàn)。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家已普遍開(kāi)展了針對(duì)包括新能源礦產(chǎn)在內(nèi)的關(guān)鍵礦物供應(yīng)狀況的重新審查和評(píng)估，并將其納入國(guó)家安全戰(zhàn)略和全球資源戰(zhàn)略。美國(guó)甚至還在其能源部下設(shè)了礦產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展部門(mén)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)新能源與礦產(chǎn)事宜。我國(guó)長(zhǎng)期一貫重視油、氣、鐵礦石等大宗礦產(chǎn)的安全供應(yīng)，“雙碳”目標(biāo)下要尤為重視鋰、鈷、鎳等新能源礦產(chǎn)的安全保障，建立健全新能源礦產(chǎn)安全保障的管理協(xié)調(diào)、規(guī)劃及實(shí)施、勘查開(kāi)發(fā)投資、回收利用、替代技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品應(yīng)急儲(chǔ)備、境外投資和國(guó)際合作治理、產(chǎn)品全生命周期環(huán)境效益評(píng)估的機(jī)制和政策體系，這就需要將新能源礦產(chǎn)納入現(xiàn)行能源和“雙碳”治理體系進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃。

03

資源民族主義抬頭推高了銅、鎳、鋰、鈷等新能源礦產(chǎn)海外供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)

為滿足資源的新需求，中國(guó)五礦、紫金礦業(yè)等一批中國(guó)企業(yè)積極“走出去”投資海外權(quán)益資源，并取得豐碩成果。綜合中國(guó)商務(wù)部、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、英國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)辦公室等機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)，截至2020年末，我國(guó)已在塞爾維亞、澳大利亞、贊比亞、阿根廷等66個(gè)國(guó)家共計(jì)投資了640個(gè)礦山項(xiàng)目，涉及銅、鉻、鋰、鈷、鎳等63個(gè)礦種，其中銅、鎳、鈷、鋁、鋰、鉻等一批緊缺礦產(chǎn)的海外權(quán)益資源儲(chǔ)量，已經(jīng)超過(guò)國(guó)內(nèi)查明資源儲(chǔ)量。不過(guò)，全球資源民族主義抬頭，近期正危及海外資源供應(yīng)與礦業(yè)安全生產(chǎn)。比如，智利2021年批準(zhǔn)了增加采礦稅法案，根據(jù)銅價(jià)變化對(duì)礦業(yè)公司實(shí)施浮動(dòng)征稅；巴西提出提高鐵礦石、銅礦、錳礦和鎳礦的出口關(guān)稅；印尼計(jì)劃2023年停止銅礦出口，2024年停止錫出口；玻利維亞宣布將與企業(yè)建立戰(zhàn)略投資聯(lián)盟，政府占比在60%以上，國(guó)有公司控制鋰資源的比重提升至56%以上；墨西哥國(guó)會(huì)下議院通過(guò)一項(xiàng)采礦立法修正案，所有鋰合同都將接受審查。同時(shí)，近年來(lái)，環(huán)境、社會(huì)和治理因素逐漸成為日益龐大利益相關(guān)方群體的優(yōu)先考慮事項(xiàng)。此外，部分資源大國(guó)政局動(dòng)蕩，影響海外礦業(yè)投資安全。據(jù)英國(guó)智庫(kù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，包括贊比亞、剛果（金）等在內(nèi)，目前全球至少有34個(gè)國(guó)家呈現(xiàn)資源民族主義上升態(tài)勢(shì)，加劇了海外資源供應(yīng)的不穩(wěn)定性。

與以往相比，近期資源民族主義從以往的主要分布在次撒哈拉非洲、拉美轉(zhuǎn)為遍布全球各個(gè)區(qū)域，分布范圍更加廣泛，而且礦產(chǎn)品也由以往的能源礦產(chǎn)等為主轉(zhuǎn)為銅、鎳、鋰、鈷等支撐全球能源綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)所急需的緊缺礦產(chǎn)，并有強(qiáng)化升級(jí)的傾向。從全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的不確定性看，這些發(fā)展中的資源大國(guó)將會(huì)普遍加強(qiáng)礦產(chǎn)資源管控，資源民族主義還將可能會(huì)持續(xù)升級(jí)。

04

維護(hù)新能源礦產(chǎn)穩(wěn)定供應(yīng)的幾點(diǎn)建議

從國(guó)際上看，2021年美國(guó)、歐盟等都在強(qiáng)化礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈建設(shè)，確保關(guān)鍵礦產(chǎn)和原材料安全穩(wěn)定供應(yīng)。例如，美國(guó)發(fā)布了《供應(yīng)鏈百日評(píng)估報(bào)告》，力爭(zhēng)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈本土化；歐盟也成立了原材料聯(lián)盟，并把稀土作為優(yōu)先考慮事項(xiàng)，以減少對(duì)中國(guó)原材料的依賴(lài)。從國(guó)內(nèi)情況看，2021年雖然主要礦產(chǎn)品和初級(jí)原材料產(chǎn)量普遍增長(zhǎng)，但是這種供應(yīng)增長(zhǎng)有的是保供因素的推動(dòng)，有的是價(jià)格高位運(yùn)行的驅(qū)動(dòng)，也有的是礦產(chǎn)品進(jìn)口增加導(dǎo)致原材料產(chǎn)量增長(zhǎng)。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)韌性恢復(fù)將促進(jìn)主要礦產(chǎn)品和原材料消費(fèi)繼續(xù)保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，面臨的供應(yīng)保障壓力會(huì)更大，確保銅、鎳、鋰、鈷等新能源礦產(chǎn)安全供應(yīng)至關(guān)重要，建議——

一是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，鼓勵(lì)新能源礦產(chǎn)勘查，增加國(guó)內(nèi)資源儲(chǔ)量。對(duì)“卡脖子”的新能源礦產(chǎn)勘查要“高看一眼”，強(qiáng)化基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查和勘查，優(yōu)選可供出讓的勘查區(qū)塊，并在中央財(cái)政每年安排一定數(shù)額的資金專(zhuān)門(mén)用于國(guó)內(nèi)找礦。其實(shí)，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)找礦是提高資源安全保障能力經(jīng)濟(jì)代價(jià)最小的手段。例如銅礦，2021年我國(guó)銅精礦進(jìn)口較2020年增加1297億元，加上精煉銅進(jìn)口，兩項(xiàng)資源進(jìn)口加起來(lái)多花費(fèi)了約1700億元，以銅礦最高年份勘查投資56億元水平估算，那進(jìn)口多支付的費(fèi)用也基本可用于國(guó)內(nèi)30年的銅礦勘查。

二是推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)潛在資源轉(zhuǎn)化為實(shí)際的供應(yīng)能力。結(jié)合我國(guó)新能源礦產(chǎn)供給與“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)，要銜接新能源企業(yè)、礦業(yè)公司與科研院校在新能源礦產(chǎn)勘查-開(kāi)發(fā)-冶煉-應(yīng)用的技術(shù)前沿，重點(diǎn)解決深部勘查開(kāi)采和高海拔地區(qū)資源開(kāi)發(fā)的適用技術(shù)，以及高鎂鹽湖鹵水提鋰等方面的關(guān)鍵技術(shù)，通過(guò)培育資源安全保障的國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，支撐高海拔地區(qū)銅礦、鋰礦等資源得到充分開(kāi)發(fā)利用，促進(jìn)約占我國(guó)2/3鋰儲(chǔ)量的鹽湖鋰資源及時(shí)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品產(chǎn)量。同時(shí)，建立二次資源回收利用政策支持體系，鼓勵(lì)廢銅、廢太陽(yáng)能電池板、廢動(dòng)力電池等廢舊產(chǎn)品規(guī)范回收再利用，豐富資源開(kāi)源路徑，助力減輕原礦供應(yīng)壓力。例如銅，我國(guó)2020年前后的耗銅產(chǎn)品，將在2035年左右陸續(xù)進(jìn)入報(bào)廢期，并有望產(chǎn)生約400萬(wàn)噸/年的銅替代原料，需要國(guó)家對(duì)廢銅回收加強(qiáng)稅收、財(cái)政等方面的政策支持來(lái)緩解原礦供需緊張的矛盾。

三是加大金融政策支持力度，保障海外權(quán)益資源及時(shí)轉(zhuǎn)化為實(shí)際的產(chǎn)能、產(chǎn)品和產(chǎn)量。加大金融機(jī)構(gòu)支撐力度，讓民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)海外礦業(yè)投資重點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)在貸款利率、擔(dān)保條件、融資額度等方面享有同等待遇，尤其要加大高挑戰(zhàn)性地區(qū)資源開(kāi)發(fā)的投融資支持力度，并簡(jiǎn)化海外并購(gòu)審批流程，優(yōu)化外匯審批手續(xù)，提高海外優(yōu)良資源資產(chǎn)并購(gòu)的能力和機(jī)遇。加大海外權(quán)益資源開(kāi)發(fā)配套扶植力度，特別要在金融政策上就地建立冶煉廠提供信貸資助，并在資源回運(yùn)時(shí)予以貿(mào)易政策便利，確保緊缺資源產(chǎn)品“產(chǎn)得出、運(yùn)得回”。

四是與主要資源國(guó)建立政治經(jīng)濟(jì)互信，切實(shí)保護(hù)中資企業(yè)海外利益。聚焦銅、鎳、鋰、鈷等緊缺礦產(chǎn)，組織編制海外資源開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，鼓勵(lì)通過(guò)國(guó)際合作，積極規(guī)范地建設(shè)海外資源基地，全面提升海外資源保障能力。從當(dāng)前全球資源分布、需求和投資環(huán)境情況看，中部非洲、東南亞和中亞等周邊國(guó)家、拉丁美洲，是海外資源基地建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)。針對(duì)資源所在國(guó)的國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)，在資源所在地建立中國(guó)企業(yè)“協(xié)會(huì)”等組織，定期或不定期與所在國(guó)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行溝通交流，必要時(shí)通過(guò)駐外領(lǐng)事館與政府交涉，由政府出面簽訂雙邊投資協(xié)定，在條件成熟時(shí)可將企業(yè)的投資合作上升為國(guó)家之間的經(jīng)貿(mào)合作，實(shí)現(xiàn)互信互惠和共贏。精準(zhǔn)對(duì)接國(guó)內(nèi)去產(chǎn)能與資源國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈本土化要求，加快國(guó)內(nèi)冶煉先進(jìn)產(chǎn)能向幾內(nèi)亞、印尼等國(guó)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈深度嵌合，切實(shí)回應(yīng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈本土化這一核心訴求；同時(shí)，更加注重推進(jìn)可持續(xù)和負(fù)責(zé)任的礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)，主動(dòng)發(fā)布可靠和透明的數(shù)據(jù)信息，減少來(lái)自社區(qū)環(huán)境、勞工、安全和社會(huì)治理等方面的阻力。

五是重視儲(chǔ)備體系建設(shè)，形成適合中國(guó)特色的儲(chǔ)備模式。首先，根據(jù)儲(chǔ)備成本、風(fēng)險(xiǎn)概率、儲(chǔ)備效益以及國(guó)力可承受程度，優(yōu)先考慮鈷、鎳等緊缺性資源，以及重稀土、銦、鍺等未來(lái)在新能源和新材料領(lǐng)域具有重要用途的戰(zhàn)略金屬儲(chǔ)備；其次，在一定條件下，適度儲(chǔ)備一些涉及國(guó)家安全的銅、鎳等礦產(chǎn)品。根據(jù)各礦產(chǎn)的戰(zhàn)略地位評(píng)級(jí)，從保證供應(yīng)安全、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展高度出發(fā)，建立符合我國(guó)國(guó)情的政府專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備與民間商業(yè)儲(chǔ)備相結(jié)合的儲(chǔ)備機(jī)制，建立包括實(shí)物儲(chǔ)備、礦產(chǎn)地儲(chǔ)備和礦產(chǎn)資源高效開(kāi)發(fā)利用技術(shù)儲(chǔ)備相結(jié)合的儲(chǔ)備體系，例如緊缺的鎳、鈷等礦產(chǎn)品，可優(yōu)先安排實(shí)物儲(chǔ)備。

六是積極參與全球資源治理體系變革，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的平抑能力。充分利用我國(guó)市場(chǎng)規(guī)模巨大、產(chǎn)業(yè)配套體系完整等方面的優(yōu)勢(shì)，以國(guó)家政治外交影響為依托，積極加入或?qū)尤驊?zhàn)略性礦產(chǎn)的已有治理機(jī)制，如礦業(yè)、礦產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展政府間論壇、采掘業(yè)透明度倡議等，強(qiáng)化政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)的協(xié)同作戰(zhàn)能力，為我國(guó)在制定全球治理規(guī)則、創(chuàng)新治理工具、參與并引領(lǐng)全球礦產(chǎn)資源治理提供有利的主流語(yǔ)境，提升我國(guó)在全球礦產(chǎn)品市場(chǎng)規(guī)則制定中的影響力?；I劃并牽頭在我國(guó)一線城市建立全球性鋰、鈷、稀土等新能源礦產(chǎn)品交易所，確立我國(guó)新能源礦產(chǎn)的世界地位和全球性話語(yǔ)權(quán)。完善監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，系統(tǒng)開(kāi)展各國(guó)資源民族主義監(jiān)測(cè)預(yù)警和礦產(chǎn)品供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，建立監(jiān)測(cè)預(yù)警報(bào)告制度，完善政策池工具箱，強(qiáng)化應(yīng)對(duì)國(guó)際重大沖突資源安全預(yù)警能力。未來(lái)一段時(shí)期，需要結(jié)合我國(guó)“雙碳”目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與新能源礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略布局，摸清不同時(shí)段的礦產(chǎn)品需求量、國(guó)內(nèi)資源儲(chǔ)量、循環(huán)回收潛力，以及全球生產(chǎn)供應(yīng)形勢(shì)和貿(mào)易格局，精準(zhǔn)研判國(guó)際形勢(shì)，動(dòng)態(tài)評(píng)估供應(yīng)和價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)查惡意操縱價(jià)格行為，避免“卡脖子”礦產(chǎn)品價(jià)格因“大起大落”而拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源轉(zhuǎn)型。此外，需要密切跟蹤主要國(guó)家的新動(dòng)向，及時(shí)制定應(yīng)對(duì)措施，主動(dòng)維護(hù)資源市場(chǎng)繁榮與穩(wěn)定。

（作者單位：中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院）