日前，《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）已經(jīng)國務(wù)院發(fā)布實(shí)施?！兑庖姟访鞔_了全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和落實(shí)途徑。圍繞這些內(nèi)容，國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司負(fù)責(zé)人對(duì)《意見》進(jìn)行了解讀。

一、全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用中存在哪些突出問題？

改革開放以來，我國全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度逐步建立和完善，在促進(jìn)自然資源保護(hù)和合理利用、維護(hù)所有者權(quán)益方面發(fā)揮了積極作用，但還存在與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)的一些突出問題。

一是資源保護(hù)不嚴(yán)格。由于所有權(quán)人不到位，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，自然資源管理中“重開發(fā)、輕保護(hù)”、資源保護(hù)制度落實(shí)不到位、資源利用總體粗放的現(xiàn)象在一些地區(qū)還普遍存在，導(dǎo)致我國自然生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。

　　二是所有權(quán)人不到位。我國全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體代表缺乏明確法律規(guī)定，雖然原則上規(guī)定所有權(quán)由國務(wù)院代理，但具體如何代理不明確，致使所有者權(quán)益不落實(shí)。

　　三是使用權(quán)權(quán)利體系不健全。國有農(nóng)用地等部分全民所有自然資源使用權(quán)權(quán)利基礎(chǔ)缺失，海域使用權(quán)等部分已有使用權(quán)權(quán)能不完整，不利于充分體現(xiàn)資源價(jià)值，也不利于保護(hù)產(chǎn)權(quán)主體財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

　　四是市場決定性作用發(fā)揮不充分。受所有權(quán)人不到位、權(quán)利體系不健全、權(quán)能不完整等影響，我國自然資源市場化配置比例偏低，市場配置資源的決定性作用尚未充分發(fā)揮。

　　五是有償使用進(jìn)展不平衡。國有建設(shè)用地、礦產(chǎn)、水、海域海島已建立了相對(duì)完善的有償使用制度，國有農(nóng)用地和未利用地、國有森林、國有草原等資源有償使用制度尚未建立，形成全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度“雙軌”制，不利于國家所有者權(quán)益的保護(hù)。

　　六是監(jiān)管機(jī)制不完善。中央部門之間、中央和地方之間沒有形成綜合監(jiān)管機(jī)制，一些領(lǐng)域仍然存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象，影響有償使用政策實(shí)施和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

　　中央《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出，要健全完善全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，并將制定出臺(tái)指導(dǎo)意見列為重要改革任務(wù)?！兑庖姟返某雠_(tái)，必將在促進(jìn)自然資源保護(hù)和合理利用、維護(hù)國家所有者和使用者合法權(quán)益、夯實(shí)生態(tài)文明制度基礎(chǔ)、加快美麗中國建設(shè)等方面發(fā)揮十分重要的作用。

　　二、推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的總體思路是什么？

　　《意見》立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)全局，既考慮到各類自然資源資產(chǎn)的特殊性，又兼顧到資源之間的普遍性和規(guī)律性，堅(jiān)持綜合統(tǒng)籌和分類改革相協(xié)調(diào)，改革的總體思路是：

　　一是以保護(hù)優(yōu)先、合理利用為導(dǎo)向?！兑庖姟穲?jiān)決落實(shí)保護(hù)資源、節(jié)約資源的基本國策，通篇貫徹生態(tài)文明理念，將保護(hù)和合理利用要求作為有償使用的核心要求，將維護(hù)所有者和使用者合法權(quán)益作為主線，將解決突出問題作為實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的突破，這一導(dǎo)向不僅體現(xiàn)在改革的指導(dǎo)思想和總體要求中，而且還在分門類自然資源有償使用制度改革任務(wù)中旗幟鮮明地提出了具體要求，以促進(jìn)自然資源保護(hù)和開發(fā)相統(tǒng)一。

　　二是以用途管制、依法管理為前提。這是保護(hù)自然生態(tài)空間的重要手段，也是發(fā)達(dá)國家自然資源管理的通行做法。資源使用不是無條件的使用，資源開發(fā)不是無約束的開發(fā)?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)，自然資源開發(fā)利用必須符合規(guī)劃用途管制或許可，必須符合相關(guān)準(zhǔn)入條件和標(biāo)準(zhǔn)，必須履行保護(hù)和節(jié)約利用資源的法定義務(wù)，以防止無序無度開發(fā)利用自然資源。

　　三是以明晰產(chǎn)權(quán)、豐富權(quán)能為基礎(chǔ)。這是確保自然資源有效保護(hù)、顯化資產(chǎn)價(jià)值、流轉(zhuǎn)順暢、維護(hù)權(quán)益的重要前提。只有產(chǎn)權(quán)明晰了，才能形成自覺保護(hù)和節(jié)約資源的內(nèi)生動(dòng)力，才能有效維護(hù)所有者的權(quán)益。只有權(quán)能豐富完善了，才能實(shí)現(xiàn)資源有償使用（流轉(zhuǎn)）的順暢進(jìn)行?！兑庖姟穼⑼晟剖褂脵?quán)體系作為重點(diǎn)內(nèi)容，提出設(shè)立國有農(nóng)用地使用權(quán)和無居民海島使用權(quán)等，通過有償方式依法取得的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)出資（入股）、擔(dān)保等，為維護(hù)所有者權(quán)益提供有力支撐，為自然資源有償使用和流轉(zhuǎn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　四是以市場配置、完善規(guī)則為重點(diǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)指出，要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，提高資源配置效率和公平性。自然資源具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)多重屬性，在有償使用和保護(hù)中，必須要充分發(fā)揮市場配置的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！兑庖姟诽岢觯鞔_有償使用的準(zhǔn)入條件、方式和程序，鼓勵(lì)競爭性出讓，規(guī)范協(xié)議出讓，即競爭出讓是原則、協(xié)議出讓是個(gè)例，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要完善價(jià)格評(píng)估方法和管理制度，健全信息公開和服務(wù)制度，并在分門類資源有償使用改革任務(wù)中，提出了具體要求和措施，充分體現(xiàn)了公開、公平、公正和競爭擇優(yōu)的要求，以更好地適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革需要。

　　五是以開展試點(diǎn)、健全法治為路徑。全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革涉及重大利益調(diào)整，為避免不確定性因素對(duì)改革造成負(fù)面影響，需要通過試點(diǎn)和修法逐步予以落實(shí)?！兑庖姟分赋觯瑢?duì)礦業(yè)權(quán)出讓、國有森林資源等難度大、風(fēng)險(xiǎn)高的部分改革開展相關(guān)試點(diǎn)，通過改革試點(diǎn)推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)修訂，同時(shí)以完善權(quán)利體系和有償使用規(guī)則為重點(diǎn)，推進(jìn)完善土地、水、礦產(chǎn)、森林、草原、海域、無居民海島等全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用的法律法規(guī)體系，以期更穩(wěn)妥有效地推進(jìn)有償使用制度改革。

　　六是以創(chuàng)新方式、加強(qiáng)監(jiān)管為保障。完善的監(jiān)管制度是有償使用制度落地實(shí)施的重要保障?！兑庖姟芬?，加強(qiáng)相關(guān)部門之間的協(xié)同配合，通過創(chuàng)新監(jiān)管方式，建立健全市場主體信用評(píng)價(jià)、責(zé)任追究等監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)有償使用全程動(dòng)態(tài)有效監(jiān)管，確保有償使用各項(xiàng)措施落到實(shí)處。

　　總之，通過推進(jìn)改革，力爭到2020年，基本建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能豐富、規(guī)則完善、監(jiān)管有效、權(quán)益落實(shí)的全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，使全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)權(quán)利體系更加完善，市場配置資源決定性作用和政府的服務(wù)監(jiān)管作用充分發(fā)揮，所有者和使用者權(quán)益得到切實(shí)維護(hù)，自然資源保護(hù)和合理利用水平顯著提升，自然資源開發(fā)利用和保護(hù)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。

　　三、土地、水、礦產(chǎn)、森林、草原、海域海島等六類國有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的主要內(nèi)容分別是什么？

　　針對(duì)土地、水、礦產(chǎn)、森林、草原、海域海島等六類國有自然資源資產(chǎn)有償使用的現(xiàn)狀、特點(diǎn)和存在的主要問題，《意見》分門別類提出了不同的改革要求和舉措。

　　一是完善國有土地有償使用制度。我國國有土地有償使用始于20世紀(jì)80年后期的國有建設(shè)用地，現(xiàn)已建立比較系統(tǒng)完整的國有建設(shè)用地有償使用制度，有效維護(hù)了國家所有者權(quán)益。但仍存在國有建設(shè)用地劃撥范圍寬、國有農(nóng)用地有償使用制度缺少國家層面的具體規(guī)定、國有農(nóng)用地使用權(quán)概念和權(quán)利體系缺乏法律依據(jù)等問題。為此，《意見》提出要在全面落實(shí)規(guī)劃土地功能分區(qū)和保護(hù)利用要求的前提下，堅(jiān)持增量存量并舉，以擴(kuò)大范圍、擴(kuò)權(quán)賦能為主線，將有償使用擴(kuò)大到公共服務(wù)領(lǐng)域采取政府和社會(huì)資本合作的建設(shè)項(xiàng)目和國有農(nóng)用地，并明晰國有農(nóng)用地使用權(quán)及其權(quán)能，將有助于進(jìn)一步彰顯土地資產(chǎn)權(quán)益，促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用。

　　二是完善水資源有償使用制度。我國水資源有償使用始于20世紀(jì)70年代初的地方實(shí)踐，現(xiàn)已初步建立水資源有償使用制度，對(duì)直接取用江河、湖泊或者地下水資源的單位和個(gè)人征收水資源費(fèi)，2015年全國征收總額約為196億元，為實(shí)現(xiàn)所有者權(quán)益、保障水資源可持續(xù)利用發(fā)揮了重要作用。但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，現(xiàn)行水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)已總體偏低，沒有充分體現(xiàn)水資源價(jià)值和稀缺程度，還存在超計(jì)劃或者超定額取水累進(jìn)收取水資源費(fèi)制度落實(shí)不到位等問題。為此，《意見》提出要在深入實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度、落實(shí)水資源管理“三條紅線”、強(qiáng)化水資源節(jié)約利用與保護(hù)的前提下，完善水資源費(fèi)差別化征收標(biāo)準(zhǔn)和管理制度，推進(jìn)水資源稅改革試點(diǎn)，開展水權(quán)交易，將有助于充分體現(xiàn)水資源價(jià)值和稀缺程度，提高水資源利用效率和效益。

　　三是完善礦產(chǎn)資源有償使用制度。我國礦產(chǎn)資源有償使用始于20世紀(jì)90年代初，現(xiàn)已建立有償取得和有償開采相結(jié)合的礦產(chǎn)資源有償使用制度，對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)者收取探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅等，2015年征收礦產(chǎn)資源稅費(fèi)總額2065億元，有效落實(shí)了國家所有者權(quán)益。但也存在礦產(chǎn)資源稅費(fèi)缺乏整體設(shè)計(jì)、定位不準(zhǔn)確、功能不清晰，礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)調(diào)整機(jī)制不合理，礦業(yè)權(quán)出讓未充分發(fā)揮市場決定性作用，礦業(yè)權(quán)出讓審批權(quán)限與中央簡政放權(quán)要求不適應(yīng)等問題。為此，《意見》提出要在強(qiáng)化礦產(chǎn)資源保護(hù)的前提下，完善礦業(yè)權(quán)有償出讓制度、礦業(yè)權(quán)有償占用制度和礦產(chǎn)資源稅制度，建立礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度，健全礦業(yè)權(quán)分級(jí)分類出讓制度，并合理劃分各級(jí)國土資源主管部門的礦業(yè)權(quán)出讓審批權(quán)限，將有利于提高礦業(yè)權(quán)市場化出讓比重，理順各類稅費(fèi)關(guān)系，促進(jìn)礦產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

　　四是建立國有森林資源有償使用制度。我國森林資源有償使用雖然在《物權(quán)法》和1998年修訂的《森林法》中有原則性規(guī)定，但目前國有森林資源基本以無償方式讓渡給國有林場等單位管理和使用，尚未建立真正意義上的有償使用制度。長期以來，國有森林資源有償使用缺乏相關(guān)制度規(guī)定和法律文件，現(xiàn)實(shí)中存在國有森林資源自發(fā)性無序流轉(zhuǎn)、森林資源旅游開發(fā)不規(guī)范等現(xiàn)象，造成國家所有者權(quán)益受損。為此，《意見》提出要確定國有森林資源資產(chǎn)有償使用的范圍、期限、條件、程序和方式，規(guī)范有償使用和流轉(zhuǎn)，支持通過租賃、特許經(jīng)營等方式發(fā)展森林旅游。

　　五是建立國有草原資源有償使用制度。我國草原資源有償使用僅在《物權(quán)法》中有原則性規(guī)定，但目前仍未建立國有草原資源有償使用制度，實(shí)際管理中存在權(quán)屬界定不清、有償使用法律制度缺失、國有劃撥草原流轉(zhuǎn)不規(guī)范等問題。為此，《意見》提出在嚴(yán)格保護(hù)草原生態(tài)、健全基本草原保護(hù)制度的前提下，對(duì)已改制國有單位涉及的國有草原和流轉(zhuǎn)到農(nóng)民集體以外的國有草原，探索實(shí)行有償使用，將有助于改善草原生態(tài)環(huán)境，切實(shí)落實(shí)國家所有者權(quán)益。

　　六是完善海域海島有償使用制度。我國海域有償使用始于20世紀(jì)90年代初，2002年頒布實(shí)施的《海域使用管理法》確立了海域有償使用制度，對(duì)海域使用者征收海域使用金，自《海域使用管理法》實(shí)施以來，我國累計(jì)征收海域使用金820多億元，有效維護(hù)了海域資源所有者權(quán)益。但也存在海域使用權(quán)權(quán)能不完整、市場化程度不高、價(jià)格形成機(jī)制不健全等問題。為此，《意見》提出在嚴(yán)格海洋生態(tài)保護(hù)的前提下，完善海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、作價(jià)出資（入股）等權(quán)能，逐步提高經(jīng)營性用海市場化出讓比例，并建立海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

　　我國無居民海島有償使用源于2010年頒布實(shí)施的《海島保護(hù)法》，現(xiàn)已初步建立無居民海島有償使用制度，對(duì)開發(fā)利用者征收無居民海島使用金，自《海島保護(hù)法》實(shí)施以來，我國累計(jì)征收無居民海島使用金約5億元，對(duì)維護(hù)國家所有者權(quán)益、促進(jìn)海域海島資源保護(hù)發(fā)揮了積極作用。但還存在無居民海島缺失權(quán)利基礎(chǔ)、市場化程度不高、無居民海島使用權(quán)出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不合理等問題。為此，《意見》提出在采取嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)措施前提下，明確無居民海島有償使用的范圍、條件、程序和權(quán)利體系，設(shè)立無居民海島使用權(quán)和完善其權(quán)能，并逐步擴(kuò)大市場化出讓范圍。通過完善以上海域海島有償使用制度，將有助于促進(jìn)海域海島資源有效保護(hù)與可持續(xù)利用，保障國家海洋生態(tài)安全和海洋權(quán)益。

　　四、如何推動(dòng)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的落地實(shí)施？

　　全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革涉及面廣，綜合性、系統(tǒng)性強(qiáng)，需要通過分領(lǐng)域?qū)嵤┓桨富蛟圏c(diǎn)落實(shí)《意見》的各項(xiàng)改革任務(wù)。

　　一是對(duì)于已出臺(tái)實(shí)施方案的，如《擴(kuò)大國有土地有償使用范圍的意見》、《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》、《海域、無居民海島有償使用的意見》，將加強(qiáng)與本《意見》的銜接協(xié)調(diào)，確保與改革總體要求保持一致。

　　二是對(duì)于尚未出臺(tái)改革文件的，如水資源、國有森林資源和國有草原資源，將盡快制定具體實(shí)施方案，確保專項(xiàng)改革任務(wù)落地實(shí)施。

　　三是為了增強(qiáng)改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，《意見》提出要統(tǒng)籌部署和協(xié)調(diào)推進(jìn)相關(guān)試點(diǎn)，試點(diǎn)將盡可能與中央有關(guān)改革相配套、相銜接，部署在國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)地區(qū)和其他具備條件的地區(qū)，并加強(qiáng)試點(diǎn)指導(dǎo)，及時(shí)做好總結(jié)，推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的“立改廢釋”。

　　四是鑒于有償使用制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)部門，《意見》提出，由國土資源部牽頭建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促落實(shí)，會(huì)同有關(guān)部門及時(shí)研究改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，形成推動(dòng)改革合力。

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