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困擾我國(guó)礦業(yè)行業(yè)發(fā)展多年的礦業(yè)用地問(wèn)題終于有望得到極大改善。11月8日，經(jīng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過(guò)、自2025年7月1日起施行的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（下稱“新礦產(chǎn)資源法”）首次對(duì)礦業(yè)用地作出專門(mén)規(guī)定，這標(biāo)志著礦業(yè)用地將在法律層面有了充分保障。“多年來(lái)，受計(jì)劃指標(biāo)偏緊、供地方式單一以及批礦批地不銜接等因素影響，‘礦合法、地不合法’的問(wèn)題大量存在，成為長(zhǎng)期困擾礦山企業(yè)健康發(fā)展的突出矛盾和問(wèn)題。新礦產(chǎn)資源法首次對(duì)礦業(yè)用地作出專門(mén)規(guī)定，將保障礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采用地需求作為編制國(guó)土空間規(guī)劃的要求，從空間規(guī)劃布局上解決礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采必要的用地需求。明確自然資源主管部門(mén)可以通過(guò)出讓、租賃、作價(jià)出資等多種方式供應(yīng)礦業(yè)用地。礦山企業(yè)可以根據(jù)開(kāi)采礦產(chǎn)資源的不同方式，選擇不同的用地方式，也可以選擇多種用地方式的組合。”自然資源部法規(guī)司司長(zhǎng)魏莉華表示，新礦產(chǎn)資源法堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，借鑒世界上絕大多數(shù)國(guó)家在礦業(yè)法對(duì)礦業(yè)用地作出專門(mén)規(guī)定的做法，在第三十四條首次對(duì)礦業(yè)用地作出專門(mén)規(guī)定，是新礦產(chǎn)資源法的一大亮點(diǎn)，對(duì)破解礦業(yè)用地矛盾、保障國(guó)家礦產(chǎn)資源安全、促進(jìn)礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義和深遠(yuǎn)影響。
礦業(yè)用地難，難于上青天。對(duì)許多礦山企業(yè)來(lái)說(shuō)，用地難是一個(gè)突出的“軟肋”。尤其是近年來(lái)，隨著國(guó)家耕地保護(hù)政策的愈加嚴(yán)格和供地計(jì)劃指標(biāo)的偏緊，以及城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的大幅增加而導(dǎo)致的大量用地需求矛盾，礦業(yè)用地已經(jīng)淪為被遺忘的角落，能從地方十分有限的用地計(jì)劃指標(biāo)中分得少許“殘羹冷炙”委實(shí)不易。
今年11月7日，中國(guó)礦業(yè)報(bào)社記者到廣東省肇慶市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某投資集團(tuán)2023年2月以20多億元競(jìng)得一建筑用花崗巖礦采礦權(quán)后，僅3個(gè)月時(shí)間就完成環(huán)評(píng)報(bào)告、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案等10項(xiàng)政策備案、評(píng)審及批復(fù)工作，5個(gè)月就取得采礦許可證并正式開(kāi)工，跑出了“非凈礦”開(kāi)發(fā)建設(shè)的“新速度”。2023年9月，該公司在舉行礦山及配套綠色建材產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目開(kāi)工儀式時(shí)還信心滿滿，計(jì)劃于2024年底建成投產(chǎn)。然而，萬(wàn)事俱備，卻因土地卡了殼。由于用地指標(biāo)遲遲無(wú)法解決，該項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，許多工程設(shè)施無(wú)法如期“落地”，特別是被喻為“卡脖子工程”的貨運(yùn)碼頭建設(shè)至今仍然還在“積極協(xié)調(diào)”之中。與該項(xiàng)目一江之隔、由華南機(jī)械制造有限公司承建的某大型砂石礦山，歷經(jīng)幾年的協(xié)調(diào)推進(jìn)，近日終于建成并進(jìn)入生產(chǎn)調(diào)試階段。但縱觀該礦山整個(gè)生產(chǎn)系統(tǒng)，錯(cuò)落有致中卻顯擁堵不堪，有些環(huán)節(jié)甚至還存在致命硬傷。作為一家當(dāng)?shù)刂纳笆V山綜合技術(shù)服務(wù)商，華南機(jī)械制造有限公司現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人也是苦不堪言：“關(guān)鍵是沒(méi)地可用，許多原本科學(xué)合理的生產(chǎn)工藝流程圍著地不斷調(diào)整改變后，反而變得支離破碎，難以發(fā)揮出真正的優(yōu)勢(shì)。”記者在現(xiàn)場(chǎng)看到，該項(xiàng)目整個(gè)生產(chǎn)線圍著一條山溝布局，盡管從山上到江邊裝運(yùn)碼頭是一條線下來(lái)的，卻因土地嚴(yán)格受限根本無(wú)法利用落差來(lái)進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，有些地方不得不用立式料倉(cāng)來(lái)破解場(chǎng)地不足問(wèn)題，不僅嚴(yán)重影響礦山的開(kāi)采加工效率，也增加了生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)成本。“這個(gè)礦山周邊都是林地，很難調(diào)整。整個(gè)礦山生產(chǎn)系統(tǒng)只能沿著狹窄的山溝布置，在山下面好不容易才爭(zhēng)取了40畝的用地指標(biāo)，既要用于建設(shè)破碎篩分車間和料倉(cāng)，還要建設(shè)辦公樓和職工宿舍樓及相關(guān)生活設(shè)施，真可謂是‘一地難求累死?！??！痹摰V山負(fù)責(zé)人大倒苦水。而位于廣州從化區(qū)的某碎石場(chǎng)這幾年也是深受其累。盡管該礦山是國(guó)家級(jí)綠色礦山，礦山環(huán)境、安全設(shè)施、智能化建設(shè)、資源節(jié)約集約利用、土地恢復(fù)治理等方面在國(guó)內(nèi)首屈一指，但由于當(dāng)?shù)赝恋赜?jì)劃指標(biāo)有限，礦山至今大多為臨時(shí)用地。環(huán)保部門(mén)、應(yīng)急部門(mén)要求礦山必須建設(shè)必要的設(shè)施，自然資源部門(mén)也要求建設(shè)綠色礦山，但按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)投入大量資金建設(shè)必不可少的硬件設(shè)施后，土地衛(wèi)片執(zhí)法又來(lái)了，“臨時(shí)礦業(yè)用地不能建設(shè)永久性固定建筑物”成為懸在企業(yè)頭上的一柄達(dá)摩克利斯之劍，隨時(shí)都有可能被揮下。實(shí)際上，這只是礦業(yè)用地矛盾的一個(gè)縮影。據(jù)了解，目前國(guó)內(nèi)礦山存在用地難問(wèn)題越來(lái)越突出，已嚴(yán)重影響和制約礦山企業(yè)的正常建設(shè)和生產(chǎn)，有些礦山企業(yè)取得采礦權(quán)后因耕地、林地等原因遲遲無(wú)法按期“落地”，有些礦山企業(yè)需要提升規(guī)模、擴(kuò)大再生產(chǎn)卻因土地受限無(wú)法推進(jìn)。尤其是露天礦山，用地方面的問(wèn)題尤為突出，“合法采礦、違法占地”情況屢見(jiàn)不鮮，成為制約礦山企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的“攔路虎”“絆腳石”。不容忽視的是，因?yàn)榈V山企業(yè)多位于交通不便的山區(qū)或丘陵地區(qū)，且開(kāi)采服務(wù)年限有限，有的只有一二十年，礦產(chǎn)資源開(kāi)采完閉坑后這些礦山可以通過(guò)土地復(fù)墾、生態(tài)修復(fù)治理等還耕于民，還林于民，但由于采礦用地按照工業(yè)用地對(duì)待，而地方為建設(shè)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的用地指標(biāo)還不夠，怎么可能拿出原本就“僧多粥少”的工業(yè)用地指標(biāo)來(lái)供應(yīng)礦山企業(yè)？即便好不容易擠出了一點(diǎn)工業(yè)用地指標(biāo)來(lái)供應(yīng)，對(duì)礦山企業(yè)而言，不僅不是財(cái)富，反而還有可能成為包袱。姑且不說(shuō)礦山企業(yè)無(wú)力承擔(dān)，即便拿到了工業(yè)用地指標(biāo)，到期礦山關(guān)閉后，這些土地如何處置也成了難題——發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)交通位置不便，恢復(fù)耕地或林地，土地性質(zhì)又是工業(yè)用地。近年來(lái)，礦業(yè)用地新政陸續(xù)出臺(tái)，采礦用地按工業(yè)用地來(lái)對(duì)待。貴州省去年發(fā)文要求所有露天礦山臨時(shí)用地必須改為工業(yè)用地后，許多砂石礦山陷入恐慌之中?！霸S多砂石礦山原本效益不好，基本是微利經(jīng)營(yíng)或保本經(jīng)營(yíng)，而且服務(wù)期限不長(zhǎng)，有的只有三五年，現(xiàn)在統(tǒng)一讓砂石礦山辦理工業(yè)用地手續(xù)，每畝幾十萬(wàn)元的巨額費(fèi)用企業(yè)根本承擔(dān)不起。再說(shuō)，真的變成工業(yè)用地了，砂石礦山到期關(guān)閉后許多也用不上，可能會(huì)成為呆滯土地資源，從而造成土地資源的極大浪費(fèi)?！辟F州省砂石協(xié)會(huì)一位人員憂心忡忡地說(shuō)。
近年來(lái)，礦業(yè)用地作為嚴(yán)重制約和影響礦山企業(yè)發(fā)展的“痛點(diǎn)”“難點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”，已引起相關(guān)部門(mén)的高度重視，但由于受相關(guān)法律條文框框的制約，并沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題。據(jù)了解，在新礦產(chǎn)資源法修訂之前，我國(guó)對(duì)礦業(yè)用地沒(méi)有專門(mén)的法律法規(guī)或者規(guī)章文件進(jìn)行規(guī)定，涉及礦業(yè)用地的相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于《民法典》《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》《土地復(fù)墾規(guī)定》及相關(guān)政策文件。礦業(yè)用地相關(guān)政策文件主要包括：1999年原國(guó)土資源部對(duì)原國(guó)家石油和化學(xué)工業(yè)局的《關(guān)于石油天然氣行業(yè)鉆井及配套設(shè)施建設(shè)用地的復(fù)函》（國(guó)土資函〔1999〕219號(hào)）等。這在很大程度上束縛了礦業(yè)用地改革，影響了“先破后立”的礦業(yè)用地改革進(jìn)程。
礦企之所憂，我必念之；礦企之所盼，我必行之。事實(shí)上，多年以來(lái)，自然資源部高度重視礦業(yè)用地政策研究與改革實(shí)踐，并進(jìn)行大量積極有益的探索。早在2005年，為創(chuàng)新采礦用地管理方式，推進(jìn)采礦用地管理制度改革，原國(guó)土資源部就通過(guò)《關(guān)于對(duì)廣西平果鋁土礦采礦用地方式改革試點(diǎn)方案有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》，同意在廣西平果鋁土礦設(shè)立采礦用地供地方式改革試點(diǎn)，探索將原來(lái)先征收后出讓的方式改革為以臨時(shí)用地的方式供地，既保障礦山企業(yè)用地，又嚴(yán)格保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。在平果鋁采礦用地方式改革試點(diǎn)取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2011年，原國(guó)土資源部又分別在山西平朔露天煤礦、內(nèi)蒙古鄂爾多斯市露天煤礦、云南磷化露天磷礦等地區(qū)擴(kuò)大采礦臨時(shí)用地方式試點(diǎn)改革；2012年在山西省范圍內(nèi)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，選擇10座露天煤礦和鋁礦開(kāi)展采礦臨時(shí)用地方式改革，探索采礦用地新的供地方式。廣西平果鋁土礦采礦臨時(shí)用地方式改革試點(diǎn)驗(yàn)收后，相關(guān)政府部門(mén)及業(yè)內(nèi)專家基本肯定了臨時(shí)性采礦用地方式的價(jià)值，認(rèn)為是采礦用地制度改革的重大創(chuàng)新。尤其是近年來(lái)，自然資源部進(jìn)一步加快推進(jìn)礦業(yè)用地改革創(chuàng)新工作。2020年6月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于做好采礦用地方式改革試點(diǎn)有關(guān)工作的通知》提出，探索采礦用地政策，組織開(kāi)展試點(diǎn)政策實(shí)施效果評(píng)估，推動(dòng)試點(diǎn)成果的政策轉(zhuǎn)化。隨后，自然資源部抓緊研究完善礦業(yè)用地政策，保障采礦用地合理需求；積極推進(jìn)《礦產(chǎn)資源法》修改，研究制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見(jiàn)文件；按照《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)（試行）》要求，積極推進(jìn)“凈礦”出讓，做好與用地用海用林用草等審批事項(xiàng)的銜接，確保礦業(yè)權(quán)人可以正常開(kāi)展勘查開(kāi)采工作；2022年，自然資源部又印發(fā)了《關(guān)于做好采礦用地保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕202號(hào)），進(jìn)一步明確了礦業(yè)用地路徑等。但由于礦產(chǎn)資源管理與土地管理的法規(guī)政策不夠銜接，礦業(yè)用地在規(guī)劃選址、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收、供地等環(huán)節(jié)往往存在落地難題，成為礦業(yè)發(fā)展的限制因素。“當(dāng)前，不少礦山之所以存在‘合法采礦、違法用地’問(wèn)題，關(guān)鍵是礦產(chǎn)資源分布的不可移動(dòng)性、礦業(yè)用地被動(dòng)跟隨性特點(diǎn)，決定了礦業(yè)用地一般都位于城鄉(xiāng)建設(shè)用地區(qū)外而依托資源單獨(dú)選址，但在國(guó)土空間總體規(guī)劃編制和‘三區(qū)三線’劃定中對(duì)此考慮不足，造成礦業(yè)用地選址時(shí)因無(wú)規(guī)劃或缺乏相應(yīng)建設(shè)用地規(guī)模而無(wú)法落地。”業(yè)內(nèi)一位專家分析說(shuō)，“新《土地管理法》第四十五條規(guī)定，礦業(yè)用地除了煤炭、油氣等能源類用地可以征地外，其他礦種的用地均無(wú)法征地。同時(shí)，礦業(yè)用地主體的特定性，決定了不大可能采用招標(biāo)拍賣(mài)掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性方式供地，但相關(guān)供地政策不夠明確，基層自然資源部門(mén)操作起來(lái)顧慮多多。此外，礦業(yè)用地涉及資源、林草、發(fā)改、能源、水利等相關(guān)部門(mén)，各部門(mén)要求不太一致，致使礦業(yè)用地管理不夠順暢甚至相互掣肘，陷入互為前置的死循環(huán)，項(xiàng)目用地?zé)o法報(bào)批。”近年來(lái)，一直致力于礦業(yè)領(lǐng)域法律法規(guī)研究的北京市雨仁律師事務(wù)所團(tuán)隊(duì)在辦理多起礦山企業(yè)涉嫌非法占地案件時(shí)發(fā)現(xiàn)，礦山企業(yè)違法用地行為具有一些突出特點(diǎn)，即違法用地面積大、違法用地時(shí)間久、違法用地比例高，且體現(xiàn)出一定的行業(yè)普遍性。該團(tuán)隊(duì)分析認(rèn)為，現(xiàn)行土地管理制度與礦業(yè)用地之間的矛盾是根本原因。采礦用地尤其是露天開(kāi)采礦山用地，具有占地面積大、多涉及農(nóng)用地等特點(diǎn)，決定了采礦企業(yè)一般都很難獲得足夠的建設(shè)用地指標(biāo)。而地方政府在特定時(shí)期內(nèi)為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，允許企業(yè)未批先建是外部原因。部分礦山企業(yè)自身合規(guī)意識(shí)淡薄是內(nèi)在原因。該團(tuán)隊(duì)建議，對(duì)礦山企業(yè)違法用地行為，應(yīng)堅(jiān)持罪刑法定、主客觀相統(tǒng)一和尊重歷史、保護(hù)行業(yè)的原則，慎重追究刑事責(zé)任。同時(shí)，要推進(jìn)礦業(yè)用地制度的改革和完善，從根本上紓解礦業(yè)用地之困。而一些業(yè)內(nèi)專家及學(xué)界人士更是呼吁在修訂的《礦產(chǎn)資源法》中單設(shè)“礦業(yè)用地”一章，包括礦業(yè)用地的市場(chǎng)準(zhǔn)入、礦業(yè)用地的取得方式和取得程序、礦業(yè)用地的審批、礦業(yè)用地的退出機(jī)制、礦業(yè)用地的相鄰關(guān)系以及礦業(yè)用地?fù)p害賠償制度等內(nèi)容，以完善我國(guó)的礦業(yè)立法，促進(jìn)礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
“1996年的礦產(chǎn)資源法對(duì)礦業(yè)用地的取得方式?jīng)]有作出專門(mén)規(guī)定。實(shí)踐中，礦業(yè)用地一般依照土地管理法，即勘查用地通過(guò)臨時(shí)用地的方式取得，采礦用地按照工業(yè)用地對(duì)待，實(shí)行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓，導(dǎo)致‘礦合法、地不合法’的問(wèn)題大量存在，影響了礦業(yè)行業(yè)的健康有序發(fā)展。”魏莉華在總結(jié)盤(pán)點(diǎn)新礦產(chǎn)資源法十大亮點(diǎn)時(shí)表示，新礦產(chǎn)資源法在第三十四條首次對(duì)礦業(yè)用地作出專門(mén)規(guī)定是一大亮點(diǎn)。
魏莉華進(jìn)一步解釋說(shuō)，新礦產(chǎn)資源法一是將保障礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采用地需求作為編制國(guó)土空間規(guī)劃的要求，從空間規(guī)劃布局上解決礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采必要的用地需求。二是改變單一供地方式，明確自然資源主管部門(mén)可以通過(guò)出讓、租賃、作價(jià)出資等多種方式供應(yīng)礦業(yè)用地。礦山企業(yè)可以根據(jù)開(kāi)采礦產(chǎn)資源的不同方式，選擇不同的用地方式，也可以選擇多種用地方式的組合。三是開(kāi)采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)確需使用農(nóng)民集體所有土地的，可以依法實(shí)施征收。這是對(duì)土地管理法關(guān)于土地征收范圍作出的特別規(guī)定。四是勘查礦產(chǎn)資源可以使用臨時(shí)用地。露天開(kāi)采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源使用的土地，符合邊開(kāi)采、邊復(fù)墾條件的，可以使用臨時(shí)用地，但必須經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，臨時(shí)使用的土地屬于農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)種植條件。五是勘查開(kāi)采礦產(chǎn)資源的用地期限最長(zhǎng)不超過(guò)礦業(yè)權(quán)期限。也就是說(shuō)，當(dāng)用地期限與礦業(yè)權(quán)期限不一致的時(shí)候，可以按照礦業(yè)權(quán)的期限延長(zhǎng)礦業(yè)用地的期限，以確保礦地期限一致。實(shí)際上，在新礦產(chǎn)資源法審議通過(guò)之前，許多省級(jí)自然資源系統(tǒng)按照自然資源部的統(tǒng)一要求，仍在持續(xù)推進(jìn)礦業(yè)用地改革。日前，四川省自然資源廳印發(fā)《重點(diǎn)礦業(yè)企業(yè)用地保障工作方案》，進(jìn)一步建立采礦用地保障專項(xiàng)推進(jìn)機(jī)制，將部分重點(diǎn)礦業(yè)企業(yè)用地項(xiàng)目納入用地審批綠色通道，省、市、縣三級(jí)分別配備“用地保姆”，限時(shí)完成用地預(yù)審和選址、用地組卷報(bào)批工作，加快推動(dòng)重點(diǎn)采礦項(xiàng)目落地實(shí)施，切實(shí)做好采礦用地要素保障，并針對(duì)當(dāng)前非能源類礦產(chǎn)項(xiàng)目用地不符合征收條件的問(wèn)題，探索先期辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)、暫不辦理土地征收的方式保障用地，避免出現(xiàn)合法采礦、違法用地現(xiàn)象。而在此之前的7月31日，《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)加強(qiáng)礦山全生命周期管理若干措施的通知》中，也把保障礦業(yè)用地用林作為一項(xiàng)重要內(nèi)容進(jìn)行明確，要求落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃，明確能源、礦產(chǎn)資源安全生產(chǎn)管理底線紅線管控要求，合理安排礦業(yè)用地的布局、規(guī)模、時(shí)序，并納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。加快新增礦業(yè)用地審批進(jìn)度，依法辦理用地審批手續(xù)，對(duì)不符合法定征收情形的，在依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)的前提下，通過(guò)集體建設(shè)用地土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)方式保障用地需求；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)，可按照國(guó)家統(tǒng)一部署通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方式保障合理用地；對(duì)礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)生的補(bǔ)充耕地指標(biāo)、騰退的建設(shè)用地指標(biāo)、新增濕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，可按規(guī)定流轉(zhuǎn)使用。對(duì)礦山生態(tài)修復(fù)為林地面積較大的市，在林地定額分配和使用上給予優(yōu)先保障。對(duì)歷史原因?qū)е挛崔k理林地使用手續(xù)的生產(chǎn)礦山，如涉及違法使用林地的，依法查處整改到位后，支持和指導(dǎo)企業(yè)辦理使用林地手續(xù)。上下同欲者勝，左右同心者贏。上有新礦產(chǎn)資源法這把“尚方寶劍”的保駕護(hù)航，下有各地政府的改革創(chuàng)新和傾力支持，再有自然資源系統(tǒng)的精準(zhǔn)施策和分類指導(dǎo)，困擾礦業(yè)行業(yè)發(fā)展多年的礦業(yè)用地問(wèn)題定會(huì)在實(shí)踐中迎來(lái)重大轉(zhuǎn)變。
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