目前，世界多個(gè)國家關(guān)注到關(guān)鍵礦產(chǎn)在新一輪礦業(yè)競爭中的重要地位，關(guān)鍵礦產(chǎn)“關(guān)鍵性”的界定成為各國關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。關(guān)鍵礦產(chǎn)面臨著資源分布不均、儲量有限等更為復(fù)雜的潛在不確定性，其供應(yīng)鏈存在著隨時(shí)中斷的風(fēng)險(xiǎn)，因此，澳大利亞、日本、美國和歐盟4個(gè)國家（地區(qū)）在關(guān)鍵礦產(chǎn)“關(guān)鍵性”的界定上均提及供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)鍵礦產(chǎn)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國防安全的較高價(jià)值決定了其經(jīng)濟(jì)重要性，澳大利亞、日本、歐盟均認(rèn)為經(jīng)濟(jì)重要性是關(guān)鍵礦產(chǎn)界定的重要指標(biāo)。此外，日本和美國結(jié)合本國國情，日本將可操作性作為界定“關(guān)鍵性”的指標(biāo)之一，美國將市場動(dòng)態(tài)與產(chǎn)量增長視為評價(jià)關(guān)鍵礦產(chǎn)“關(guān)鍵性”的重要指標(biāo)。

本文對澳大利亞、日本、歐盟和美國2006—2019年出臺的主要關(guān)鍵礦產(chǎn)政策文本進(jìn)行比較分析?？傮w來看，澳大利亞政府的相關(guān)政策出臺較晚，2016年之后加快在關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略方面的布局，政策數(shù)量開始上升，2019年確定關(guān)鍵礦產(chǎn)清單，主要政策目標(biāo)沒有發(fā)生變化。日本、歐盟、美國3個(gè)國家（地區(qū)）關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略呈現(xiàn)政策數(shù)量增加、政策關(guān)注點(diǎn)系統(tǒng)化、清單定期更新與完善3個(gè)特征。

戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成依賴于合理且有效的政策工具選擇與使用。當(dāng)前4個(gè)國家（地區(qū)）主要運(yùn)用規(guī)制型政策工具，在關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略制定和實(shí)施的過程中發(fā)揮了顯著的職能效用和助推作用，保證關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具發(fā)揮輔助作用，引導(dǎo)企業(yè)投入關(guān)鍵礦產(chǎn)替代與回收技術(shù)研發(fā)，激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新能力，提高企業(yè)以及國家的礦產(chǎn)競爭力；社會型政策工具作用日漸凸顯，參與主體涵蓋了政府、企業(yè)、非政府組織和公民等，涉及面廣泛，政策參與度高，通過各國企業(yè)間的彼此合作與關(guān)聯(lián)，在經(jīng)濟(jì)利益上實(shí)現(xiàn)更為緊密的聯(lián)系，增加關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)韌性。

2016年11月，國務(wù)院批復(fù)通過《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》，將石油、天然氣、煤炭、稀土、晶質(zhì)石墨等24種礦產(chǎn)列入戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄，作為宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理的重點(diǎn)對象。中國現(xiàn)階段所制定的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄主要依據(jù)國家經(jīng)濟(jì)安全、國防安全和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求角度制定，涵蓋了能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)和非金屬礦產(chǎn)。然而，在后工業(yè)發(fā)展階段，特別是隨著高新技術(shù)發(fā)展和低碳技術(shù)進(jìn)步，以稀有、稀散和稀土元素為主體的關(guān)鍵礦產(chǎn)的重要地位與不可替代性更為顯著。關(guān)鍵礦產(chǎn)相對于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)具有更高的經(jīng)濟(jì)重要性與供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還增加了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容，因此，中國制定關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略要解決“關(guān)鍵性”的界定和政策工具選擇這兩個(gè)重要問題。

中國在界定關(guān)鍵礦產(chǎn)的“關(guān)鍵性”標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可綜合考慮經(jīng)濟(jì)重要性與供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)這2個(gè)指標(biāo)。（1）關(guān)鍵礦產(chǎn)應(yīng)具備經(jīng)濟(jì)重要性。關(guān)鍵礦產(chǎn)對社會經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、高新技術(shù)以及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用，在界定中國關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄的過程中，應(yīng)評估各類礦產(chǎn)對中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國防建設(shè)的重要性，分類制定關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄。（2）關(guān)鍵礦產(chǎn)具有高度的供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，就本身屬性看，關(guān)鍵礦產(chǎn)具有地質(zhì)分布不均、替代性與回收率低的特點(diǎn)，這就決定了關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)極度依賴一次礦產(chǎn)資源開發(fā)與礦產(chǎn)品貿(mào)易。另一方面，從供需關(guān)系看，關(guān)鍵礦產(chǎn)也存在國際市場供需趨緊、供應(yīng)地社會局勢動(dòng)蕩以及地緣政治關(guān)系不穩(wěn)定等風(fēng)險(xiǎn)因素，從而易引發(fā)供應(yīng)不穩(wěn)定或中斷。因此，中國應(yīng)理清本國的優(yōu)勢礦種與緊缺礦種，在對具備儲量優(yōu)勢的稀土、鎢、銻等礦產(chǎn)加強(qiáng)保護(hù)的同時(shí)，關(guān)注銦、鍺等稀散稀有金屬礦產(chǎn)以及相關(guān)緊缺礦產(chǎn)的保護(hù)、采購與儲備，降低關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)和資源耗竭風(fēng)險(xiǎn)。

中國的稀土、銻、鎂等關(guān)鍵礦產(chǎn)儲量居世界前列，并且向眾多國家出口。中國應(yīng)充分利用具備高度經(jīng)濟(jì)價(jià)值與市場潛力的關(guān)鍵礦產(chǎn)，加強(qiáng)對優(yōu)勢礦產(chǎn)市場動(dòng)向的監(jiān)測，建立完善的資源保護(hù)與儲備相關(guān)的立法工作，保障資源安全以及未來競爭力。中國關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略首先要解決的問題是“關(guān)鍵性”標(biāo)準(zhǔn)的界定，加快建立系統(tǒng)、分類分級和動(dòng)態(tài)更新的關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄。

在建立關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過完善礦產(chǎn)儲備體系、促進(jìn)替代和回收技術(shù)研發(fā)、實(shí)施“資源合作”等舉措，通過不同類型政策工具協(xié)調(diào)補(bǔ)充，構(gòu)建合理有效的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略。

第一，完善礦產(chǎn)儲備體系，加強(qiáng)資源安全的國內(nèi)保障。資源安全是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，資源安全保障程度越高，在國際舞臺擁有更多的話語權(quán)和影響力。中國應(yīng)完善礦產(chǎn)品儲備和礦產(chǎn)地儲備，制定科學(xué)、合理、可行的儲備體系。由于關(guān)鍵礦產(chǎn)供需關(guān)系易受到市場、技術(shù)等因素的影響，中國應(yīng)追蹤市場和技術(shù)動(dòng)態(tài)，及時(shí)調(diào)整儲備礦種和儲備規(guī)模。在完善關(guān)鍵礦產(chǎn)的儲備體系中，應(yīng)采用規(guī)制型政策工具，開展以政府儲備為主的關(guān)鍵礦產(chǎn)儲備，同時(shí)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具，引導(dǎo)企業(yè)參與關(guān)鍵礦產(chǎn)的儲備。

第二，促進(jìn)替代和回收技術(shù)研發(fā)，增強(qiáng)資源再生利用能力。中國有一部分關(guān)鍵礦產(chǎn)屬于短缺型、對外依賴型礦產(chǎn)，受國際礦業(yè)市場波動(dòng)、地緣政治關(guān)系的影響較大。因此，針對這部分關(guān)鍵礦產(chǎn)，中國應(yīng)采用規(guī)制型政策工具，建立強(qiáng)制回收制度，并通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具、社會型政策工具的制定和實(shí)施，鼓勵(lì)企業(yè)研發(fā)短缺型、對外依賴型關(guān)鍵礦產(chǎn)的替代技術(shù)和回收利用技術(shù)，增強(qiáng)資源再生利用能力，進(jìn)而降低中國關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，實(shí)施“資源合作”，建立多邊合作組織。中國應(yīng)充分利用部分關(guān)鍵礦產(chǎn)在國際市場的優(yōu)勢地位，并靈活運(yùn)用國際制度來處理國際糾紛，不斷提升中國的資源配置影響力。一方面，充分利用中國部分關(guān)鍵礦產(chǎn)的采冶技術(shù)優(yōu)勢，助力其他資源國的礦產(chǎn)開發(fā)，更為深入地參與全球關(guān)鍵礦產(chǎn)的開發(fā)利用。另一方面，以開放國內(nèi)市場為牽引，建立關(guān)鍵礦產(chǎn)合作組織，鼓勵(lì)資源國、供給國、需求國加入組織，設(shè)立技術(shù)合作、市場開放、供給優(yōu)先、金融服務(wù)等機(jī)制，增強(qiáng)中國在關(guān)鍵礦產(chǎn)資源配置方面的協(xié)調(diào)能力。（第一作者：葛建平，系中國地質(zhì)大學(xué)（北京）自然資源戰(zhàn)略發(fā)展研究院副院長，教授、博士生導(dǎo)師。研究方向?yàn)橘Y源環(huán)境經(jīng)濟(jì)與政策。單位：中國地質(zhì)大學(xué)(北京)）