我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中，劃定礦區(qū)范圍政策和管理是一項十分重要的基礎(chǔ)工作和關(guān)鍵的業(yè)務(wù)工作。然而，多年來我國礦產(chǎn)資源管理制度在該方面存在諸多問題，長期被礦政管理的業(yè)內(nèi)人士和礦山企業(yè)及礦區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營者忽視，嚴重影響了我國各類礦產(chǎn)資源的正常開發(fā)利用。因此，本文結(jié)合近幾年來一些探轉(zhuǎn)采、新立開采權(quán)等工作過程中的實際工作情況和多年工作經(jīng)驗，總結(jié)了幾點完善劃定礦區(qū)范圍政策和管理工作專業(yè)性、系統(tǒng)性、建設(shè)性的思考與建議，供相關(guān)業(yè)內(nèi)人士和礦山企業(yè)及礦區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營者參考。

礦區(qū)范圍是一個相對概念，是指可供開采礦產(chǎn)資源范圍、井巷工程設(shè)施分布范圍或者露天剝離范圍整體區(qū)域和立體空間區(qū)域。一般情況下，以礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃為基礎(chǔ)，主要由礦區(qū)內(nèi)拐點坐標并根據(jù)礦區(qū)開采范圍、程度、強度、深度及其他相關(guān)因素劃定或圈定的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用區(qū)域范圍。劃定礦區(qū)范圍是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用管理過程中的一個重要環(huán)節(jié)和重要的礦政管理制度，是探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)和采礦權(quán)新立的關(guān)鍵條件之一，是礦業(yè)權(quán)持有人或其他相關(guān)礦業(yè)權(quán)申請人辦理采礦權(quán)證登記與開展礦山開發(fā)利用各項前期工作的基礎(chǔ)和依據(jù)，是礦業(yè)權(quán)管理與登記機構(gòu)對申請人提出的礦區(qū)劃定范圍依法審查批準的行政行為與業(yè)務(wù)程序。一旦礦區(qū)范圍依法、依規(guī)、依程序劃定完成，其行為與政策具有非常強的排他性原則，也就是說一個礦區(qū)范圍一旦被劃定與批復執(zhí)行，則在該區(qū)域內(nèi)不可能再受理和辦理其他相關(guān)的采礦權(quán)申請手續(xù)。

根據(jù)我國礦業(yè)權(quán)管理的相關(guān)規(guī)定，劃定礦區(qū)范圍是每一項探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)或新立采礦權(quán)都要采用和經(jīng)過的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須取得由主管部門批復的劃定礦區(qū)范圍的有效文件，礦業(yè)權(quán)持有人或其他相關(guān)申請人才能辦理采礦登記證手續(xù)和開展相關(guān)的礦山開發(fā)利用各項前期工作。

2.1  劃定礦區(qū)范圍主要依據(jù)

劃定礦區(qū)范圍與礦業(yè)權(quán)管理制度、國土空間規(guī)劃、各類自然保護區(qū)狀況、二維坐標體系與三維坐標體系、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案與礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃、資源儲量備案評審及勘查程度、礦業(yè)權(quán)全面競爭性出讓、凈礦出讓制度、多礦種共伴生資源綜合開發(fā)利用等多個方面都有直接或間接聯(lián)系和影響。在進行礦區(qū)范圍劃定時，需要全面、系統(tǒng)、專業(yè)、不同程度地綜合考慮這些方面的問題，力求保證每個礦山項目在劃定礦區(qū)范圍過程中的科學性和合理性。目前，我國礦政管理中礦業(yè)權(quán)管理的主要方式方法是圍繞礦業(yè)權(quán)登記與許可證制度來實施的，該制度對劃定礦區(qū)范圍、期限、工作對象、礦業(yè)權(quán)有效期起始日等都有明確規(guī)定和要求，礦區(qū)范圍劃定后，依程序辦理探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)或新立采礦權(quán)等手續(xù)，采礦權(quán)便擁有人有權(quán)利和義務(wù)在劃定的礦區(qū)范圍內(nèi)開展礦山開發(fā)利用的各類相關(guān)工作。各級政府及自然資源管理部門對采礦權(quán)的設(shè)置區(qū)劃，從基礎(chǔ)工作到有償處置再到采礦權(quán)終止的全過程實行行政化與專業(yè)化管理，主要包括內(nèi)容有：界定采礦權(quán)的性質(zhì)、時間與空間限制；劃定礦區(qū)范圍；設(shè)定取得采礦權(quán)的資格、條件和程序；界定采礦權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)；受理、審批采礦權(quán)申請并授予采礦權(quán)；對礦產(chǎn)資源開采活動進行監(jiān)督檢查；征收采礦權(quán)使用費用及其他有關(guān)費用；采礦權(quán)的延續(xù)、變更和注銷管理；采礦權(quán)評估管理；采礦權(quán)的招標與拍賣管理；采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓管理；保護合法的采礦權(quán)益。

劃定礦區(qū)范圍必須要符合國家和地方礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃要求，符合綠色礦山標準規(guī)定，符合國家產(chǎn)業(yè)政策要求，符合生態(tài)環(huán)境保護與安全生產(chǎn)政策規(guī)定。要符合礦山開采規(guī)模設(shè)計標準與規(guī)定，按照礦山設(shè)計開采規(guī)模與礦區(qū)資源儲量規(guī)模相適應(yīng)原則，嚴格執(zhí)行合理的礦山開采規(guī)模設(shè)計標準，避免出現(xiàn)一礦多開和大礦小開的情況。需要按照普查、詳查、勘探三個階段對應(yīng)“有沒有”“有多少”“可采多少”的規(guī)律和邏輯，進行礦區(qū)范圍劃定時，將資源量和儲量的原則及要求與礦區(qū)范圍一致。

2.2  劃定礦區(qū)范圍的主要方式方法

在多年來的實際工作中，劃定礦區(qū)范圍所規(guī)定的前提基礎(chǔ)與依據(jù)較為嚴格繁雜，同時與其他一些相關(guān)程序和要件互為前置、互相制約。申請前期所需提交材料與報告包括：①礦業(yè)權(quán)持有人或其他相關(guān)礦業(yè)權(quán)申請人簽字提交的專門申請書或申請報告；②確認申請人主體資格的有效要件；③探礦權(quán)設(shè)置區(qū)劃范圍的有效文件，審查劃定礦區(qū)范圍是否超出探礦權(quán)范圍，是否與油氣礦業(yè)權(quán)等出現(xiàn)重疊；④有效勘查許可證與勘查程度及勘查實施主體基本情況；⑤該礦業(yè)權(quán)符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃的合理性要件，審查生產(chǎn)規(guī)模、服務(wù)年限、開采方式是否與開發(fā)利用方案一致，是否存在違法勘查、違法開采行為；⑥礦產(chǎn)資源儲量報告及其評審意見書或相關(guān)的備案證明，審查資源儲量、勘查程度是否符合要求；⑦“三個范圍”坐標（即探礦權(quán)設(shè)置范圍、資源儲量估算范圍、擬申請劃定的礦區(qū)范圍）組合系統(tǒng)及其三個范圍平面疊合圖狀；⑧資源價款或現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)出讓收益繳納證明依據(jù)。其中，在申請與劃定礦區(qū)范圍實施過程中，針對煤炭與非煤炭不同規(guī)模的礦種，在勘查程度上明確了不同的要求。煤炭礦區(qū)特別是大中型煤炭礦區(qū)辦理劃定礦區(qū)范圍時都要求資源勘查程度必須達到勘探程度，一些資源儲量為大型非煤礦山的礦區(qū)范圍劃定對資源勘查程度都要求達到勘探程度，一些小型的一類、二類非煤礦區(qū)原則上資源勘查程度達到詳查程度即可，而砂石土等三類礦產(chǎn)以招拍掛方式出讓的礦區(qū)開發(fā)利用及建設(shè)原則，只需要達到地質(zhì)工作程度即可。多礦種共伴生資源的探礦權(quán)礦區(qū)范圍，需要在遵循勘查與開發(fā)利用基本規(guī)律的前提下，分為主礦種、增列礦種與共伴生礦種，結(jié)合嚴格有效評審備案資源儲量評審報告內(nèi)容的相關(guān)規(guī)定來進行礦區(qū)范圍劃定，因此對勘查程度的要求是劃定礦區(qū)范圍的一個非常重要依據(jù)。同時，在探轉(zhuǎn)采過程中，由于存在大量的前置條件與具體的審批手續(xù)，一般情況都設(shè)置了劃定礦區(qū)范圍預留期，預留期內(nèi)若探礦權(quán)勘查許可證到期或過期，必須要求在有效期屆滿30日前向管理機關(guān)提交保留探礦權(quán)申請，否則不能進行礦區(qū)范圍劃定；申請預留期時間原則上保留到其采礦權(quán)登記證申請批準后并可以頒發(fā)采礦登記許可證之日。

2.3  劃定礦區(qū)范圍與礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃

礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃是礦產(chǎn)資源規(guī)劃與開發(fā)利用的重要內(nèi)容，是劃定礦區(qū)范圍必須遵循的基礎(chǔ)依據(jù)，現(xiàn)行的礦政管理中將多年執(zhí)行的礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案編制與礦產(chǎn)資源規(guī)劃中勘查開采規(guī)劃區(qū)塊內(nèi)容合二為一，不再獨立編制礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，只做礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃。但在實際生產(chǎn)過程中，很多礦山企業(yè)、礦業(yè)權(quán)持有人及一些礦政管理部門的業(yè)務(wù)人員都不能盡快適應(yīng)，不能很好地理解和把握合并后的制度。根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，在礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃要求中，在實際工作中需要把握好劃定礦區(qū)范圍影響的七種狀況：①探轉(zhuǎn)采過程中，劃定采礦權(quán)范圍不能超出已設(shè)置的探礦權(quán)勘查范圍，需要進行二者的比對核查；②礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃中已設(shè)采礦權(quán)，且深部勘查又需要設(shè)置探礦權(quán)，又是同一開發(fā)利用主體的狀況，對礦區(qū)內(nèi)開采工作需要有序規(guī)劃；④原則上一個礦床（或井田）只允許設(shè)置一個采礦權(quán)主體，同時，開采規(guī)模、工業(yè)礦井設(shè)計規(guī)范和服務(wù)年限也有嚴格要求，進行礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃和劃定礦區(qū)范圍時必須要嚴格執(zhí)行；④一個礦山或礦區(qū)若礦體相互相距太遠，無法形成整體合一的開發(fā)利用系統(tǒng)特殊情況，可進行探礦權(quán)分立轉(zhuǎn)采，其他任何情況下，原則上一個探礦權(quán)應(yīng)該是整裝勘查或一體化整體勘查、整體轉(zhuǎn)采，不能分立為多探礦權(quán)轉(zhuǎn)采，相鄰的探礦權(quán)探明礦體若為同一礦床礦體，必須要進行統(tǒng)一整合后整體轉(zhuǎn)采，不能分立轉(zhuǎn)采，探明礦體在平面上沒有進行界邊圈定，以及可采儲量比例達不到整體儲量的30%及以上的，原則上不能轉(zhuǎn)采；⑤中央和地方財政出資勘查的項目，已明確今后不再設(shè)置探礦權(quán)，可憑任務(wù)書開展地質(zhì)勘查工作，在礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃和劃定礦區(qū)范圍中需要理解和正確運用好這一政策；⑥按礦產(chǎn)分類方式進行礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃和礦區(qū)范圍劃定中需要區(qū)別對待，其中具有一定規(guī)模的一類礦產(chǎn)勘查程度必須要達到詳查及以上程度，可劃定為開采規(guī)劃區(qū)塊或開采范圍，二類礦產(chǎn)也要根據(jù)勘查程序進行勘查區(qū)塊和開采規(guī)劃區(qū)塊及開采范圍劃定，三類礦產(chǎn)可根據(jù)情況直接劃定集中開采區(qū)范圍和備選開發(fā)利用區(qū)塊；⑦國家和省級人民政府批準的重大礦產(chǎn)資源整合開發(fā)利用項目劃定礦區(qū)范圍需要按特殊規(guī)定辦理。

礦產(chǎn)資源勘查與開發(fā)利用是一項非常復雜的系統(tǒng)工程，有其自身特定規(guī)律與邏輯。從基礎(chǔ)地質(zhì)工作、普查、詳查、勘探、礦山設(shè)計、開采、選冶加工等產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)都有其自身的特征，具有普遍性規(guī)律，需要客觀、現(xiàn)實、科學、合理地處理和對待。劃定礦區(qū)范圍只是產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)中的一個很小的部分，但是小部分處理不好將會造成大問題，特別是劃定礦區(qū)范圍處于勘查與開發(fā)利用的上中游部分，對探礦與采礦環(huán)節(jié)都有直接的影響，每一個礦山與礦區(qū)在勘查與開發(fā)利用過程中，都力爭做到科學、合理劃定好礦區(qū)范圍，對礦山綠色、低碳、安全、高效開發(fā)利用將能起到非常重要作用。因此，在處理目前一些探轉(zhuǎn)采項目、新立采礦權(quán)項目等具體事務(wù)過程中，解決劃定礦區(qū)范圍政策和管理業(yè)務(wù)工作中存在的問題與矛盾至關(guān)重要，需要在工作中引起高度重視。

一是劃定礦區(qū)范圍與招拍掛全面競爭性出讓不能脫節(jié)，需要有機銜接。礦區(qū)范圍劃定后，特別是進入競爭性出讓環(huán)節(jié)，無論什么情況都應(yīng)該是無法變更與更改，而現(xiàn)實工作中這類狀況出現(xiàn)眾多。“招拍掛”程序完成后，礦區(qū)范圍劃定提出新的調(diào)整方案，而政策上和現(xiàn)實工作又無法操作，“競爭性出讓”與“劃定”工作不能協(xié)調(diào)協(xié)同開展到位。

二是劃定礦區(qū)范圍與礦產(chǎn)資源規(guī)劃中礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃不一致狀況。礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃是劃定礦區(qū)范圍的重要基礎(chǔ)與依據(jù)，現(xiàn)行設(shè)置區(qū)劃中取消了礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案編制，將其與礦產(chǎn)資源規(guī)劃中勘查開采規(guī)劃區(qū)域內(nèi)容“合二為一”，劃定礦區(qū)范圍必須以此為前提和基礎(chǔ)依據(jù)，現(xiàn)實工作中在礦區(qū)范圍劃定時，對礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃中的條款與要求理解不到位、執(zhí)行不到位，出現(xiàn)了與設(shè)置區(qū)劃不一致的狀況。

三是劃定礦區(qū)范圍與高、中、低三類不同風險礦種資源儲量的勘查程度要求不一致。資源儲量的勘查程度和高、中、低三類不同風險礦種的不同要求是劃定礦區(qū)范圍必須遵守的依據(jù)，現(xiàn)實工作中，由于政策的局限性和操作理解的偏差等原因，在一些礦山、礦區(qū)劃定礦區(qū)范圍時經(jīng)常出現(xiàn)勘查程度不夠，或可開采礦區(qū)資源儲量不足，或劃定勘查、開采規(guī)劃區(qū)塊不合理的狀況。

四是劃定礦區(qū)范圍與勘查及開發(fā)利用時空不確定性和國土空間利用布局確定性問題。在礦產(chǎn)資源規(guī)劃與開發(fā)利用過程中，特別是在礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃和礦區(qū)范圍劃定過程中，如何解決資源勘查與開發(fā)利用時空的不確定性和國土空間布局確定性之間的問題與矛盾，合理、高效統(tǒng)籌礦區(qū)內(nèi)地面、地下、周邊、深部各類資源開發(fā)利用，是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中急需要解決的理論和現(xiàn)實問題。一些礦區(qū)內(nèi)面上與邊深部勘查、點上開采現(xiàn)象多，且一些礦區(qū)都存在多種礦產(chǎn)資源垂向重疊分布規(guī)律，空間層位錯落，賦存狀況復雜，難以做到礦區(qū)內(nèi)開發(fā)利用時空的有效吻合，礦區(qū)劃定與礦區(qū)功能區(qū)塊規(guī)劃對時空的控制力嚴重不足，致使其科學性、合理性難度不斷增大。

五是劃定礦區(qū)范圍與礦地矛盾的有效解決。各類礦區(qū)范圍中的礦產(chǎn)與“山水林田湖草沙”緊密相連，與國土空間組成了不可分割的有機整體，由此產(chǎn)生了國土空間利用和資源權(quán)屬關(guān)系的復雜性。具體表現(xiàn)為，在礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)中涉及復雜的土地、林、草、水等權(quán)屬關(guān)系問題，從土地權(quán)屬上涉及國有土地、集體土地；在分類上涉及耕地、永久基本農(nóng)田、林地、草地、水源地等，均涉及復雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和用途管制要求。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，取得礦業(yè)權(quán)不代表取得礦業(yè)用地的使用權(quán)，因此，取得礦業(yè)權(quán)后還需要就土地等權(quán)屬問題進行進一步的報批和協(xié)商，導致礦業(yè)權(quán)人無法辦理建設(shè)用地許可證，以及礦山占用農(nóng)用地、小型礦山未批先用等礦地矛盾長期存在，還有一些公開出讓的礦業(yè)權(quán)難以辦理相關(guān)地權(quán)、林權(quán)手續(xù)，導致長期無法實施正常開采。

六是劃定礦區(qū)范圍與完善礦業(yè)權(quán)疊合圖組合體系和完善二維坐標體系、三維坐標體系問題。一些礦區(qū)采礦權(quán)坐標設(shè)置存在諸多不合理狀況，垂直投影范圍問題多，井巷系統(tǒng)、地面系統(tǒng)都不合理，深邊部開采問題多，需要應(yīng)用高新技術(shù)手段加快解決與不斷完善。

七是劃定礦區(qū)范圍與相關(guān)礦政管理方式方法、政策接口及法律法規(guī)、生態(tài)紅線與自然保護區(qū)范圍政策、礦區(qū)范圍內(nèi)重疊礦業(yè)權(quán)設(shè)置、各類功能區(qū)與規(guī)劃區(qū)的分區(qū)管控和差別化政策等方面的有效銜接問題。

八是劃定礦區(qū)范圍與跨行政區(qū)域及地礦融合政策的協(xié)同協(xié)調(diào)問題。一些礦區(qū)由于一些歷史遺留問題，礦區(qū)范圍涉多個縣、區(qū)或跨行政區(qū)域設(shè)置，協(xié)調(diào)難度大，地礦領(lǐng)域政策性、行政性矛盾多，實際工作中非常難以協(xié)調(diào)。同時，還有各類礦政管理業(yè)務(wù)流程辦理前置、交叉和互為支撐等方面的問題。礦政管理政策中，任何一項管理政策和制度都不是孤立的、單向的，而是復合式、相融式的，有的互為前置和交叉，需要多個具體政策協(xié)同協(xié)調(diào)才能辦理。劃定礦區(qū)范圍與一些礦政管理中具體政策業(yè)務(wù)辦理時需要及時互動、協(xié)同協(xié)調(diào)。

一是劃定礦區(qū)范圍表面看似是一個專項而具體的工作，但實際工作中是一項涉及勘探與開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)鏈上中游多個環(huán)節(jié)、多個方面的專業(yè)性、綜合性、系統(tǒng)性、時空性、差異性、連接性或接口性等都很強的業(yè)務(wù)工作?？茖W、合理地做好劃定礦區(qū)范圍工作，對探轉(zhuǎn)采、新立采礦權(quán)、充分競爭性出讓、優(yōu)化礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃、完善礦區(qū)坐標體系等各方面都有非常重要的作用，否則將會更多地對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用上中游環(huán)節(jié)帶來諸多不利的影響。同時，劃定礦區(qū)范圍看似只是礦政行政管理部門的一項具體業(yè)務(wù)工作，但實際的操作過程中并非這么簡單，涉及到礦政管理具體審批部門、礦業(yè)權(quán)人、礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃部門、資源評審備案部門、礦山安全監(jiān)管部門、環(huán)境評價及生態(tài)紅線管理部門、礦區(qū)內(nèi)相關(guān)聯(lián)的“山水林田湖草沙”多個事物，是一項專業(yè)性很強的系統(tǒng)工程業(yè)務(wù)，建議進行專業(yè)化、綜合性、系統(tǒng)性管理，形成符合劃定礦區(qū)范圍管理實際情況的制度體系與工作體系。

二是建議針對現(xiàn)行劃定礦區(qū)范圍政策和管理工作存在的問題和矛盾進行系統(tǒng)梳理。以問題和目標為導向，吸收國內(nèi)外歷史上多年在這方面積累的相關(guān)經(jīng)驗，結(jié)合當前和未來礦業(yè)勘查開發(fā)全生命周期的現(xiàn)實狀況與趨勢，科學、合理完善劃定各類礦區(qū)范圍具體政策與辦法及措施，形成實用、高效、方便、安全的管理模式與路徑。

三是建議充分做好劃定礦區(qū)與國土空間規(guī)劃、充分競爭性出讓、礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃、資源儲量勘查程度、生態(tài)保護紅線、坐標體系改革、地礦融合、勘查與開發(fā)利用時空布局的不確定等政策的接口落位與銜接。在現(xiàn)實工作中，很多矛盾與問題都不是出在自身，而是出在自身與其前后、左右、上下、里外的有效溝通銜接與接口落位，這是劃定礦區(qū)范圍中經(jīng)常出現(xiàn)的問題。

四是建議在劃定礦區(qū)范圍專業(yè)技術(shù)方面和具體工作中，充分運用現(xiàn)代信息化技術(shù)，從三維坐標體系、礦區(qū)疊合圖體系，開發(fā)利用時空不確定性規(guī)則與結(jié)構(gòu)分析，與“山水林田湖草沙”資源管理各類政策性、專業(yè)性的接口落位等方面，進行技術(shù)創(chuàng)新與優(yōu)化，對傳統(tǒng)的劃定礦區(qū)范圍工作方式方法不斷進行轉(zhuǎn)型升級與改造，建立現(xiàn)代的、高效的劃定礦區(qū)范圍工作體系與政策及制度體系。

五是不斷加強相關(guān)的礦山企業(yè)礦區(qū)開發(fā)利用技術(shù)人才與礦政管理專業(yè)人才的培訓和訓練，將理論與實際密切結(jié)合，通過多個現(xiàn)場案例分析與教學，從理論到實踐不斷突破，更多地培養(yǎng)解決問題的技術(shù)專家，把問題交給技術(shù)專家解決，讓問題不再成為問題。

（作者任輝，系中國煤炭地質(zhì)總局黨委副書記、副局長）