?        近日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于學(xué)習運用“千萬工程”經(jīng)驗深入推進全域土地綜合整治工作的意見》（以下簡稱《意見》）。作為“千萬工程”迭代升級的重要平臺抓手、農(nóng)村土地制度的重大改革創(chuàng)新，全域土地綜合整治自誕生以來就備受社會關(guān)注?！兑庖姟返某雠_，意味著這項改革已從部分地區(qū)試點向全國層面全面推開。

全域土地綜合整治工作是利民利國、利鄉(xiāng)利城的大事和好事。如何將好事真正辦好？《意見》在釋放政策利好的同時，對全域土地綜合整治的定位使命、實踐路徑、規(guī)范運行等難點、痛點、熱點問題，給出了明朗答案。

作為落實黨的二十屆三中全會關(guān)于完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、深化土地制度改革決策部署的一項重大舉措，全域土地綜合整治聚焦解決發(fā)展中的空間矛盾問題，在規(guī)范規(guī)則下有序轉(zhuǎn)動空間“魔方”，對優(yōu)化國土空間布局、服務(wù)鄉(xiāng)村全面振興發(fā)揮著重要的支撐服務(wù)作用。

“魔方”為何轉(zhuǎn)

全域整治是“金鑰匙”，不是“金元寶”

回溯國內(nèi)外土地整治的發(fā)展歷史，土地整治在不同時期、不同發(fā)展階段服務(wù)不同目標，承載發(fā)揮不同功能作用。雖然內(nèi)涵不斷深化拓展，但其作為空間治理重要工具的內(nèi)核本質(zhì)、基本功能始終不變。

就像轉(zhuǎn)動“魔方”一樣，土地整治的本質(zhì)是歸并地塊、土地重劃。通過對土地利用結(jié)構(gòu)和權(quán)屬進行合并或重組，土地布局得以更加合理，土地利用效率得以提升，一體化解決經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等發(fā)展中的空間優(yōu)化問題。

“土地整治要通過工程技術(shù)與方法來實施，但其核心不是工程建設(shè)，而是對土地利用布局和利用方式的調(diào)整優(yōu)化?！睒I(yè)內(nèi)專家認為，土地整治具有再規(guī)劃和工具性的突出特點，因此一直被作為解決鄉(xiāng)村地區(qū)乃至城市發(fā)展空間矛盾的最主要工具。

我國土地整治起源于耕地保護政策實施。1986年黨中央提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策。自此，伴隨從土地整理到土地整治，從土地綜合整治再到全域土地綜合整治的概念變遷，這項工作經(jīng)歷了以補充耕地數(shù)量為主、大規(guī)模提高耕地質(zhì)量、建設(shè)性保護耕地、建設(shè)和美鄉(xiāng)村等多個階段。

2003年，浙江省啟動實施“千村示范、萬村整治”工程，明確要求村莊整治與土地整理結(jié)合起來，集約利用土地。2018年9月，浙江“千村示范、萬村整治”工程獲聯(lián)合國“地球衛(wèi)士獎”，習近平總書記作出重要批示。2018年，浙江省出臺《關(guān)于實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程的意見》。20年來，浙江省持續(xù)深化自然資源政策集成創(chuàng)新，全域土地綜合整治成為推動“千萬工程”的強大引擎和促進共同富裕的重要抓手。

新時期以來，面向中國式現(xiàn)代化的空間治理對土地整治提出了新任務(wù)、新要求。

黨的十九大以來，國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年6月印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出，“統(tǒng)籌開展農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地整理和土地復(fù)墾，優(yōu)化農(nóng)村土地利用格局，提高農(nóng)村土地利用效率”。2022年黨的二十大報告提出“建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”。2024年中央一號文件要求，學(xué)習運用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗，有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興。

面對農(nóng)村地區(qū)強勁的用地需求，建設(shè)用地卻總量大而分散、不好用，“人、地、錢、產(chǎn)”亟待破解。

第三次全國國土調(diào)查顯示，當前耕地保護的主要矛盾已發(fā)生改變。為促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間布局更加符合自然地理格局和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律，耕地保護作出實施“大占補”、擴大補充來源、“以補定占”、壓實黨政責任等重大政策調(diào)整。補充耕地、調(diào)整耕地、恢復(fù)耕地等都需要通過空間布局優(yōu)化來實現(xiàn)。

2022年，我國首部“多規(guī)合一”的國家級國土空間規(guī)劃——《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》印發(fā)。隨著各級國土空間規(guī)劃陸續(xù)完成編制審批，國土空間詳細規(guī)劃要從原來僅面向建設(shè)空間轉(zhuǎn)為面向更廣闊空間、更全面要素、更復(fù)雜主體落地實施。

步入存量時代，各地普遍面臨空間布局無序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生態(tài)功能退化等空間破碎引發(fā)的問題。同時，農(nóng)村人居環(huán)境欠賬多，鄉(xiāng)村特色風貌在喪失。空間騰挪、調(diào)整優(yōu)化和整合利用，成為滿足農(nóng)村土地利用需求、改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的根本出路。

中央有部署、地方有需要、群眾有期盼，全域土地綜合整治就這樣被推到時代舞臺，擔負起新使命。2019年，自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，在全國范圍部署啟動全域土地綜合整治試點。

該通知明確了全域土地綜合整治的重點任務(wù)是農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)，并從允許合理調(diào)整永久基本農(nóng)田、節(jié)余建設(shè)用地指標可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)兩方面，提供政策杠桿。

截至2024年7月，自然資源部支持25個省穩(wěn)妥有序推進實施356個以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的試點，支持浙江寧波、廣州從化、福建泉州、廣西崇愛高速公路沿線和浙江跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)等探索開展不同尺度試點。此外，各地結(jié)合地方實際需求，自行組織開展省級試點。

“全域土地綜合整治是一項空間治理活動?！弊匀毁Y源部國土空間生態(tài)修復(fù)司司長王磊表示，全域土地綜合整治以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，在一定區(qū)域范圍內(nèi)，統(tǒng)籌推進農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護修復(fù)等，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)國土空間布局，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，助推農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助力建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。

五年來，全域土地綜合整治保護農(nóng)耕肌理，留住鄉(xiāng)韻鄉(xiāng)愁，釋放發(fā)展空間，助力鄉(xiāng)村振興；修復(fù)生態(tài)基底，改善人居環(huán)境，深化制度改革，共享土地紅利，已經(jīng)成為優(yōu)化空間布局、推進鄉(xiāng)村建設(shè)、服務(wù)鄉(xiāng)村全面振興的重要平臺。

——優(yōu)化國土空間格局，提升國土空間治理效能。土地整治以落實空間規(guī)劃、優(yōu)化布局、提升品質(zhì)為目標，統(tǒng)籌“三生”空間，保護農(nóng)耕肌理，改善農(nóng)村風貌，高效盤活存量資源。

——實施耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，嚴守耕地保護紅線。全域土地綜合整治將農(nóng)用地整治作為重要內(nèi)容，通過實施農(nóng)用地集中連片整治、質(zhì)量提升和生態(tài)化改造，提升耕地保護水平。

——優(yōu)化資源要素配置，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。通過盤活存量、嚴控增量等措施，提高土地節(jié)約集約利用水平，保障鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)用地，滿足農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)用地需求，助推資源要素市場化配置。

——保護修復(fù)自然生態(tài)本底，嚴守生態(tài)保護紅線。適應(yīng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)需要，實施農(nóng)村地區(qū)山水林田湖草沙一體化保護和修復(fù)，協(xié)同推進農(nóng)村人居環(huán)境整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境。

試點成效充分說明，全域土地綜合整治是空間統(tǒng)籌、資源聚合、資金整合、政策融合、部門協(xié)同的工作平臺，是統(tǒng)籌解決保護利用問題、實現(xiàn)土地最合理利用目標、促進鄉(xiāng)村發(fā)展的政策包與工具箱，也是路徑與方法。

“全域土地綜合整治是在更大尺度里，用算大賬的形式解決發(fā)展中各類空間問題的‘金鑰匙’，而不是直接創(chuàng)造經(jīng)濟效益的‘金元寶’。”業(yè)內(nèi)專家認為，《意見》闡明了全域整治的定位使命，杜絕為整治而整治的工程化思維、片面追求指標交易的利益驅(qū)動、大拆大建損害農(nóng)民利益等違法行為，引導(dǎo)各地找到全域整治真正的內(nèi)生動力。

“魔方”如何轉(zhuǎn)

全域整治既有政策紅利，也守底線紅線

五年后，全域土地綜合整治站在新的歷史起點上。

黨的二十屆三中全會提出，進一步全面深化改革要更加注重系統(tǒng)集成，更加注重突出重點，更加注重改革實效。要運用“千萬工程”經(jīng)驗，健全推動鄉(xiāng)村全面振興長效機制。

轉(zhuǎn)動“魔方”，有規(guī)則有章法。全面、協(xié)調(diào)、有序、動態(tài)的系統(tǒng)觀，是全域土地整治的核心理念。守正與創(chuàng)新、活力與秩序必須兼顧。

相較以往以增加耕地為主的“單兵突進”式土地整治，全域土地綜合整治有五個顯著特征。

據(jù)王磊介紹，全域土地綜合整治更加注重從區(qū)域規(guī)劃角度，對農(nóng)村一定區(qū)域內(nèi)的國土空間利用進行整體提升；更加注重服務(wù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，著力補齊鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，促進城鄉(xiāng)之間要素流動；更加注重土地整治平臺作用的發(fā)揮，通過“土地整治+”等方式，為農(nóng)村注入新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，為鄉(xiāng)村振興提供動力；更加注重以人為本，既為農(nóng)民提供財富收入，也提供更好的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品；更加注重探索在農(nóng)村空間實施國土空間治理的有效路徑，將全域土地綜合整治作為落實國土空間規(guī)劃、持續(xù)優(yōu)化空間格局的有效手段。

《意見》在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，系統(tǒng)集成改革舉措，提升整體治理效能，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村全面振興提供更精準的政策供給。

《意見》做足系統(tǒng)性文章。明確了全域土地綜合整治工作的總體要求、實施路徑、實施內(nèi)容和實施保障，要求充分發(fā)揮全域土地綜合整治的平臺作用，以縣域為統(tǒng)籌單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，綜合運用相關(guān)政策工具。

縱觀《意見》，各項制度相互兼容、環(huán)環(huán)相扣，增強了政策取向一致性。抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突出問題導(dǎo)向，充實了改革含金量。比如，《意見》對全域土地綜合整治的實施單元劃分、國土空間規(guī)劃銜接、實施方案審批等提出了具體要求，為各地開展工作提供了清晰路徑。

據(jù)自然資源部國土空間生態(tài)修復(fù)司副司長李建中介紹，《意見》針對農(nóng)村地區(qū)空間布局無序化問題，允許在保持“三區(qū)三線”和空間布局總體穩(wěn)定的前提下，結(jié)合國土空間規(guī)劃對土地開發(fā)利用方式進行局部微調(diào)、統(tǒng)籌優(yōu)化。

針對耕地碎片化問題，統(tǒng)籌實施農(nóng)用地集中連片整治、質(zhì)量提升和生態(tài)化改造，推動實現(xiàn)布局優(yōu)化，助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

“與試點時期相比，《意見》進一步明確了耕地和永久基本農(nóng)田優(yōu)化調(diào)整的具體要求，增強了地方實施的可操作性?！崩罱ㄖ姓f。

針對土地資源利用低效化問題，統(tǒng)籌實施建設(shè)用地整理，提升土地資源配置效率和節(jié)約集約利用水平，推進宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)。

《意見》規(guī)定，可將整治區(qū)域內(nèi)的拆舊地塊作為一個整體，按照增減掛鉤項目相關(guān)規(guī)定打包審批、統(tǒng)籌實施，產(chǎn)生的指標統(tǒng)籌使用，確有節(jié)余的還可納入省級管理平臺在省域范圍內(nèi)調(diào)劑。

此外，按照國家統(tǒng)一部署開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作的，可結(jié)合整治工作將零星、插花的小塊存量集體建設(shè)用地整治歸并為大塊宗地，依據(jù)國土空間規(guī)劃屬于經(jīng)營性用途的允許入市。

針對生態(tài)環(huán)境退化問題，統(tǒng)籌實施農(nóng)村地區(qū)山水林田湖草沙一體化保護和修復(fù)。對已劃入生態(tài)保護紅線范圍的耕地、被生態(tài)保護紅線圍合的零星破碎、以開天窗形式保留的永久基本農(nóng)田，在符合要求的前提下，可以逐步調(diào)整到生態(tài)保護紅線以外。

全域土地綜合整治既釋放政策紅利，也必須嚴守紅線底線。2023年4月，自然資源部辦公廳印發(fā)通知，要求全域土地綜合整治試點必須嚴守底線規(guī)范開展，切實防止因?qū)嵤┎划敵霈F(xiàn)突破底線等問題。

此次《意見》中，“不”“禁止”“杜絕”“防止”“防范”等嚴厲字眼屢次出現(xiàn)，明確了全域土地綜合整治必須堅持的四項原則。

——人民至上、共建共享。充分尊重群眾意愿，注重解決群眾生產(chǎn)生活面臨的實際問題，對于群眾反對意見強烈的堅決不干，不得違背群眾意愿強行推進。

——規(guī)劃先行，統(tǒng)籌謀劃。切實維護“三區(qū)三線”劃定成果的嚴肅性，保持“三區(qū)三線”總體穩(wěn)定，只允許進行局部微調(diào)、統(tǒng)籌優(yōu)化，不得打破國土空間規(guī)劃確定的總體格局。

——實事求是，量力而行。遵循“上下結(jié)合，以下為主”的原則，充分尊重基層和群眾意見，不搞行政命令，不搞政績工程，不搞“一刀切”“齊步走”，防止形成新的地方隱性債務(wù)。

——立足當下，謀劃長遠。從實際出發(fā)合理劃分實施單元，妥善安排整治任務(wù)和實施時序，成熟一個，實施一個，循序漸進、久久為功，保持戰(zhàn)略定力，一張藍圖繪到底。

在工作機制上，《意見》明確各地要重點把握好“省級總體部署、縣域統(tǒng)籌謀劃、制定實施方案、規(guī)范項目實施”四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因地制宜探索制度創(chuàng)新。

具體來說，省級要負總責，由省級制定實施意見或管理辦法；縣級要合理劃分實施單元；鼓勵群眾全過程參與，科學(xué)編制實施方案；依法依規(guī)開展項目立項、實施、驗收等工作，落實后期管護責任，做好地籍調(diào)查和確權(quán)登記。

此外，《意見》還要求建立全過程監(jiān)管機制，對于實施中出現(xiàn)明顯偏差的要及時叫停并督促整改。

“魔方”靠誰轉(zhuǎn)

全域整治從“要我干”，到“我要干”

五年試點，還試出了另一種成果。

試點探索過程中，部分全域土地整治試點因不具備實施條件而退出。

“這充分說明，開展全域土地綜合整治是有門檻的。全域土地綜合整治是一些地區(qū)到一定階段的自下而上的發(fā)展需求，而不是國家自上而下安排的硬性任務(wù)。”業(yè)內(nèi)專家表示。

從“要我干”，到“我要干”，意味著全域土地綜合整治工作的驅(qū)動力發(fā)生了重大改變，管理政策也應(yīng)該進行相應(yīng)調(diào)整。這是《意見》將全域整治從試點向全國全面推開的一個重要背景。

“允許開展土地綜合整治就是符合條件地區(qū)的最大紅利?！睒I(yè)內(nèi)專家認為，設(shè)置一定的門檻，對人民群眾有意愿、基層組織有保障、資金籌措有方案、上級政府有政策和資金支持等符合條件的地區(qū)可以批準開展全域土地綜合整治。

從“要我干”，到“我要干”，從根本上厘清了全域土地綜合整治依靠誰、為了誰的初心問題。

以人民為中心，是改革永恒的價值取向。黨的二十屆三中全會決定將“堅持以人民為中心”作為進一步全面深化改革必須貫徹的“六個堅持”重大原則之一。

堅持以人為本、共建共享是“千萬工程”經(jīng)驗做法之一。

習近平同志在浙江工作期間就強調(diào)，必須把增進廣大農(nóng)民群眾的根本利益作為檢驗工作的根本標準，充分尊重農(nóng)民的意愿，充分調(diào)動農(nóng)村基層干部和廣大農(nóng)民群眾的積極性和創(chuàng)造性。

“全域土地綜合整治必須遵循完整程序，政府不能代替農(nóng)民做主。要充分了解群眾的意愿和需求，始終把群眾的權(quán)利和權(quán)益放在第一位?！崩罱ㄖ斜硎?。

《意見》特別關(guān)注群眾權(quán)益保障的制度設(shè)計，對更好發(fā)揮群眾主體作用和保護群眾合法權(quán)益提出了明確要求。

建立“全流程”的群眾參與機制——

在確定整治區(qū)域環(huán)節(jié)，對劃入實施單元內(nèi)的村莊，要在取得村民支持、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會同意后，才可納入整治區(qū)域。

在制定實施方案環(huán)節(jié)，要切實發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)、本地村民作用，確保方案體現(xiàn)村民意愿、具有實用性。方案編制完成后，要充分征求所涉及村莊的村民意見，并取得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會同意。

在項目實施環(huán)節(jié)，對當?shù)厝罕娍芍苯訁⑴c的，鼓勵群眾以投工投勞等方式參與實施工作。

在項目驗收環(huán)節(jié)，鼓勵吸收當?shù)厝罕姶韰⑴c驗收，增強群眾認同感。涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，調(diào)整后的永久基本農(nóng)田位置要及時向社會公布，接受群眾監(jiān)督。

建立“全方位”的權(quán)益保障機制——

堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不動搖，尊重集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)現(xiàn)狀，把握好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)集中、適度規(guī)模經(jīng)營的度。

站穩(wěn)人民立場，尊重群眾意愿，維護群眾權(quán)益，接受群眾監(jiān)督，運用好村民議事決策機制，堅決防范少數(shù)人說了算、多數(shù)人被代表的問題。

維護農(nóng)民宅基地使用權(quán)等不動產(chǎn)權(quán)利，對于群眾確有需求的可將分散居住、基礎(chǔ)設(shè)施保障不足或有地質(zhì)災(zāi)害避險需要的零星房屋引導(dǎo)搬遷到村莊集聚區(qū)。

對于涉及村莊撤并的，要符合黨中央、國務(wù)院有關(guān)要求，并做好社會穩(wěn)定性評估和風險監(jiān)測評估。不得違背村民意愿開展合村并居、整村搬遷，嚴禁違背群眾意愿搞大拆大建、強制或變相強制農(nóng)民退出宅基地，也不得強迫農(nóng)民“上樓”。

拆舊建新中，必須妥善安置好群眾生產(chǎn)生活，涉及拆除群眾住房的，要確保先安置、再拆舊。發(fā)揮現(xiàn)有土地經(jīng)營權(quán)主體的積極作用，并保障其參與權(quán)和合法權(quán)益。

“總而言之，要堅決杜絕為整治而整治、片面追求指標交易、損害農(nóng)民利益等行為，切實維護群眾合法權(quán)益?！蓖趵诒硎?。

鼓勵多方參與形成工作合力——

建立高效有力的保障機制，按照“省負總責、市級監(jiān)管、縣鄉(xiāng)實施”的原則，建立健全工作機制。充分發(fā)揮基層群眾、專家、智庫、土地經(jīng)營權(quán)主體和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的作用，培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)。通過財政支持、金融支撐、社會投入、政策驅(qū)動等多渠道統(tǒng)籌資源，落實資金保障，防止形成新的地方隱性債務(wù)。

問題是時代的聲音，也是改革的動因。實踐發(fā)展、社會訴求不斷向全域土地綜合整治提出新課題。

一方面，全域土地綜合整治中應(yīng)該正確處理政府與市場的關(guān)系，政府要有所為有所不為。

就像碳變成金剛石需要轉(zhuǎn)化平臺，全域土地綜合整治為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了優(yōu)質(zhì)空間，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了良好條件。但是，產(chǎn)業(yè)發(fā)展歸根到底是市場行為，土地流轉(zhuǎn)也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化經(jīng)營的一種市場選擇。不能單純以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為名實施土地整治，同時，土地整治過程中也不是必須要實施土地流轉(zhuǎn)。

另一方面，未來全域土地綜合整治在嚴守門檻和底線的前提下，可以繼續(xù)通過優(yōu)化空間布局和政策支持的疊加，更好地保障鄉(xiāng)村振興用地。

專家建議，全域土地綜合整治中地類轉(zhuǎn)換、用地計劃、產(chǎn)權(quán)調(diào)整可以實行整體審批，最終形成“以耕地保護為引領(lǐng)、以關(guān)鍵核心指標為手段、以空間布局協(xié)調(diào)為目標、以用途精細管控為指引”的協(xié)同機制。

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